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  • 劉升:走向私利的村干部
  •  2014-02-10 19:29:14   作者:劉升   來源:   點擊:0   評論:0
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  • 劉升:走向私利的村干部

     

    一、事件背景   

    2014年春節回家期間,聽我的父親為我講述了一個企業入村過程中發生的故事。

    我 的家鄉位于山東省東南部,地處沿海,經濟發達,我所在的縣(區)也在全國經濟百強縣中名列前茅。借助良好的經濟基礎和地理區位,在地方政府大力招商引資背 景下,大量企業在此地建廠開發,于是,農村的土地成為政府手中和企業眼中的“香餑餑”,村干部作為國家與農民的中間人,作用日顯重要。

    路村是個鎮中心村,交通便利,地理位置優越,成為地方政府招商引資和企業投資的理想場所,經過近幾年發展,村中已經有三四家企業。

    2013年,經多次協商,本市的一家風力發電企業與鄉鎮政府達成協議,打算在路村修建一個遠程風力發電控制中心,計劃占地56畝,投資3個多億。這對于鄉鎮而言自然是個大喜事,甚至成為市里重點關注的項目。而將要談到的四個案例,都是發生在企業入村過程中。

    在招商引資談判中,鄉鎮政府給予了企業包括道路維修、征地等在內的各種優惠條件,終于,企業與政府達成協議,企業以大約15萬元(本區的土地拍賣價格也基本如此)每畝的土地價格從鄉鎮購買了56畝土地,先期投入購地款800多萬元。

    企業拿錢從地方政府手中買地,征地自然成為地方政府的責任。具體而言,因為土地是在村莊范圍內征地,鄉鎮干部主要負責綜合協調和監督,村干部成為了對接村民的直接負責人。路村要征的56畝土地都屬于村里的機動地,而非村民承包地,所以村集體有權利收回,村民對此也都清楚,所以對于每畝土地大約36000元土地補償沒有明顯異議。但是,面對征地,村民雖然不能在土地上討價還價,但卻可以在土地青苗中尋求更多補償。于是,圍繞著企業、村民、村干部、地方政府等不同主體,發生了一系列值得思考的事情。

    二、四個案例

    案例一:拔樹風波

    征地過程中發生的第一件較大的事情是灰黑勢力介入下的拔樹風波。

    征 地開始后,村里有一戶村民在簽字拿了土地賠償款和青苗補償款之后,在土地平整之前,又偷偷跑到土地上栽了五六百棵桃樹苗,打算以此多要些賠償。但當時因為 處于征地初期,地方政府還沒有與企業簽訂最終合同,企業也沒有交錢,所以鄉鎮政府給村里施壓,村干部(據說是有黑社會背景的村主任)在地方政府默許下就找 了幾個黑社會“小哥”,趁著夜色將村民的所有桃樹苗都拔了。樹苗被拔,村民自然不干,但由于村民提供不出嫌疑人,所以雖然報了警,警察也到了現場,但從此 也沒有了下文。而村民雖然知道是村主任找人拔了自己的樹苗,但一方面沒有證據,另一方面也攝于村主任的力量,沒有敢繼續鬧下去,此事也就不了了之。

    案例二:砍樹風波

    企業與政府簽訂合約后,企業交錢,進入了開工建設階段。

    開工建設,第一步是修路,按照企業與地方政府簽名的合同,地方政府負責修好到企業門口的道路。但再次因為樹木出現問題。在修路的必經之道上,有6棵村民的楊樹,按照村里給村民的賠償標準,村民不同意砍。于是,村干部開始與村民談判。

    企業因著急施工,希望村里能夠盡快解決此事。村主任就提出,現在給村民的補償標準確實有點低,但村里拿不出錢來,希望企業老板能夠給點錢,由村主任出面解決。于是,企業老板按照村民要求,拿出2000元錢讓村主任幫助處理此事,結果此事又拖了兩個多星期。最終在企業和地方政府的不斷催促下,村主任負責協調的6棵樹終于被砍倒。但在道路施工當天,被砍樹的村民再次到施工現場以賠償太低為由阻止施工,村支書出面協調也不起作用。而且,村支書在勸說時說“2000元的賠償已經不低了”引起了村民不滿,村民表示,自己僅僅拿到了700元的補償款。企業顯然不愿意再繼續掏錢,于是在層層政府施壓之下,村主任第二天出面,站在施工現場壓陣,方使得工程順利完成。

    事后了解到,企業按照村主任要求給出的補償標準是:6棵樹賠償2000元,樹由村民賣掉,收入歸村民所有;而村民實際得到的補償標準是:6棵樹僅得賠償700元。顯然,剩下的1300元和賣樹收入都歸了村主任所有,村民和企業都知道吃了虧,但也只能是啞巴吃黃連——有苦說不出。事后,村民對企業老板說:“如果你們把2000元錢給我,我早就把樹砍了,也用不著拖這么長時間”。企業雖然有了通向施工場地的道路,工期卻大大拖延。之后,企業不愿再相信村主任,但是,村主任卻是一個難以繞過的坎。

    案例三:修墻之爭

    路修好后,企業開始施工,首先是修建圍墻。但企業所占的56畝地當時并沒有完全征下來,村民提出,不先把征地的事情談好,就不讓修建圍墻。于是,部分還沒有征下土地的村民就以坐在施工現場的方式阻擾施工。

    面 對村民的阻撓,企業雇傭的第一個施工隊修了兩個多月還不能將圍墻修好,嚴重拖延了工期。企業找到地方政府,地方政府給村委會施壓,據說還將村支書叫去罵了 幾次,但主事的村主任仍然以正在談為借口繼續拖延。隨著拖延時間增長,企業沒有了耐性,找到村主任尋求解決辦法,村主任再次提出讓企業增加一些賠償款,然 后自己出面說服村民。但這次,企業接受了上次砍樹的教訓,擔心錢被村主任貪污是小事,更怕的是村主任拿了錢也拖延工期。

    在地方政府的默許下,企業決定繞開村主任擺平此事。企業重新換了一個有黑社會背景的施工隊,這個施工隊上去之后,與阻撓施工的村民打了一架,派出所還將一個扣押施工器材的村民拘留了24小時。企業的圍墻終于建好。

    但此事并沒有結束,在黑社會介入和派出所拘留村民過程中,引發了村民的上訪(據說背后是村主任慫恿),大量村民多次到鄉鎮政府門口上訪。雖然上訪最終也是無果而終,卻起到了震懾地方政府的作用,地方政府在維穩的壓力之下,開始從企業征地中退出,并要求企業不能再找黑社會。

    案例四:征地余波

    修好圍墻之后,企業準備開工建設廠房,圍墻之內的56畝土地中還仍然有大約8畝土地還沒有完成征地,這些土地屬于6戶家庭,所以,企業和政府首先要做的就是將這些土地征下來,此時,2014年的農歷新年已經臨近。雖然企業一再催促地方政府完成征地協議,甚至以退款相威脅,但顯然,企業已經交了800多 萬元的購地款,地方政府不會退錢,企業也只能是口頭威脅而已;而在地方政府看來,經歷上訪風波后,地方政府已經對待征地已經更加謹慎,便將此事主要交給村 主任協調;而村主任仍然按照原有套路,在企業和地方政府詢問征地進展時,回答總是“還在繼續談”,協調一個多月仍然無進展。并且村主任一如既往的找到企 業,表示目前對村民的賠償確實有點低,工作不好做,希望企業再拿出一些錢來讓村主任好做工作。企業卻不敢相信村主任。企業決定拋開村主任單獨與村民對接。 吸取上次動工黑社會的教訓,企業決定此次通過經濟手段解決村民的要求。

    6戶村民都屬于同一個楊姓分支,比較團結。6戶村民選出一個談判者,此人就是在企業圍墻建設中因扣押施工器材而被警察扣押24小時的那個人。具體而言,6戶人家中的出頭者有1畝多的土地,但全部種植冬青(綠化樹木),一共種植550多棵,已種植兩年,他的要求是村里以100/棵的價錢將冬青全部買下(這種冬青市場均價在每棵60元左右;村里給的補償價格是每棵補償10元,冬青由村民自己賣掉或者移栽);另外5戶都是種植小麥,村里給的補償是每戶1500元,但這5戶認為,村里補償不公平,因為有的種植同樣面積小麥的村民補償了2500元,所以這5戶村民要求,要么村里公開補償賬目,要么給自己補償2500元。對于企業而言,后面5戶的補償容易滿足,只是第一戶的補償要稍微高點,所以重點是第一戶。

    開始企業老板認為自己已經以15萬元每畝的價格買了土地,不應該再付這么多錢,與農民討價還價。大約到2014年的大年初四左右,企業老板終于與種植冬青的村民打成口頭協議,表示在村里補償每棵冬青10元的基礎上,企業再每棵額外補償40元,達到每棵50元的標準,并且冬青賣的錢歸村民所有;另外5戶由企業再每家額外補償1000元。但到了第二天準備簽訂協定時,楊姓村民避而不見,之后又表示冬青是自己親戚所有,自己無權做主,顯然,村民是打算繼續提高價錢(據說,這實際上也是村主任在背后出主意)。企業老板雖然很無奈,但限于開工日期日益臨近,剩下的猶豫時間已經不多。

    三、思考

    (一)案例思考

    從四個案例中可以得出很多思考,農民坐地起價,村干部趁機漁利,政府求穩自保,企業進退兩難,但我思考的是村干部在這其中的角色。

    案例一中,村主任在鄉鎮政府支持下,動用灰黑勢力,解決了準備“占便宜”的村民,村民攝于村主任身上的行政力量和灰黑勢力,不敢反抗;

    案例二中,村主任利用村民的補償訴求,頂住來自鄉鎮政府的壓力,從企業中漁利,同時通過自身的“黑白”權力和村內勢力,成功壓制了村民;

    案例三中,面對企業與鄉鎮政府繞開自己的行為,村主任采取慫恿和支持村民上訪的方式將事情擴大,迫使地方政府退出征地第一線,將村莊權力交回到村主任手中,同時捆住了企業運用灰黑勢力的手腳;

    案例四中,企業再次打算通過經濟手段快速擺平村民時,村主任背后支持村民與企業抗爭,以此迫使企業提高價錢或尋求自己支持。

    從四個案例中不難看出,在政府、企業、村民、黑灰勢力等多種力量中間,村干部實際是其中的連接部分,這種特殊的身份和地位,使其具備了抗衡任何一方或多方的能力。在 當前村莊力量普遍弱化的情況下,村干部作為村莊精英,或許,其成事能力未必足夠大,但其壞事能力卻不可忽視。對村民而言,村干部代表了國家的力量;對地方 政府和企業而言,村干部背后又有大量村民。村干部在這個過程中,可以隨意調用國家的力量(派出所)和市場的力量(黑社會)、個人在村莊的力量打壓個別村 民,同樣,也可以發動村民來對抗政府,阻擾企業。在這個過程中,如果村干部一心為公,自然可以將從企業中所獲得的利益和資源用于村莊發展,促進村莊建設; 但如果村干部一心為私,則將對政府、企業和村民的利益都構成不小的損害。

    路村的這個企業最后是否會求助村主任還不得而知,但企業卻實實在在的知道了村主任在村莊中的不容忽視。2014年春節期間,企業老板不得不親自拎著東西去給村支書和村主任拜年,以獲得他們對企業的支持和幫助。不難想象,企業以后要長期在村莊中生存下去,其給予村干部的利益自然不容忽視。

    由此記起2012年夏季在安徽宣城住村調研時,發現當地村莊中的私營企業每年都會根據企業收益情況向所在村莊提供一筆不小的贊助費,后來,一位企業主無奈的表示,這實際上就是企業交給村里的“保護費”。實際上,如果企業在農村的土地上實現盈利,以少量盈余“讓利于民”也無可厚非,但前提是這比錢是屬于村集體,用于村集體的公共事業上,而不是進了村干部的個人腰包,假如這筆錢最終僅僅為村里的少數精英所捕獲,則可能對村莊、企業、政府都會造成不良影響。

    (二)制度思考

    此時,不由得思考起國家在農村的制度設計。

    村干部作為村莊這個村民自治組織的領導者,應為村莊利益的代言人,應為“公”的角色和責任。國家為了保證村干部維持“公”的角色,在制度上進行了多種設計,包括政府、村民、村干部內部等方面進行制衡和監督。

    1、在政府層面,對村主任和村書記這兩個村民和黨員直選的組織負責人,雖然既不能無故撤換也不能扣發工資,但假如發現村主任和村支書有貪污腐敗等行為,可以通過紀委等機構介入調查的方式保證村兩委的公益性;

    2、在村民層面,村民不僅可以在每三年一次的村委會選舉中選掉不合適的村主任,也可以在平時通過村民監督等方式約束村委會的行為;

    3、 在村干部層面,籠統上的村干部屬于兩套班子:村支部和村委會。村支部屬于黨在農村的組織,負責執行黨在農村的政策,是一個自上而下的機構;而村委會則是一 個自下而上的村民自治組織,是群體村民投票選出的機構。兩個機構的最高負責人分別是村支書和村主任,在“黨管一切”的體制下,村支書應為村莊中的實際最高 負責人,而村主任是村莊法人代表,對村莊利益擁有簽字權。在當前村莊治權普遍弱化,村干部權力不斷收縮的背景下,掌握村莊正式權力的主要是村支書和村主任 兩個人,兩人分別代表兩套班子,既有合作,又有制衡。

    但在實際操作中,其局面卻大多不是這樣:

    1、政府監督層面,因為村主任或村支書掌握大量村民資源,在沒有準確的證據情況下,輕易的撤換或者打擊都可能引起村民上訪這些政府不愿意看到的事情,所以,政府一般不愿意主動介入村莊內部事務;

    2、在村民層面,在經濟社會發展下,村民的不斷分化使得村民利益和訴求多元,難以達成廣泛共識,且如果村干部在選舉和執政過程中加入經濟和暴力元素,則村民將更加難以聯合,最終出現“好人當不了(村)干部”和“當(村)干部的都不是好人”的情況;

    3、 剩下的最后一個制衡就是村委會和村支部兩套班子之間的制衡。兩者雖然有共同利益,但往往也有競爭,因此,在兩者的制約下,村主任和村書記這兩個組織負責人 一般都不敢做太出格的事情。但假如兩者中有一方的力量過于強大,甚至是合二為一(村支書和村主任“一肩挑”),就可能出現權力沒有制衡而濫用權力的現象, 此時,村干部從“公益”走向“私利”,往往就更加容易。

    當 前,地方政府從節省經濟成本和村兩委的合作成本考慮,有讓村兩委領導“一肩挑”的趨勢。但我在想,“一肩挑”雖然能夠省去一個人的工資,同時節省村支部和 村委會的合作成本,但卻可能丟失一個保證村莊公共性的重要監督力量。假如“一肩挑”的村支書或者村主任利用公職為自己謀取私利,我們還有哪些有效措施來予 以制衡呢?

     

    劉升,中國農業大學人文學院博士生,山東青島人

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