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  • 王向陽 :湖北三縣調研:土地增減掛鉤如何影響扶貧搬遷
  •  2019-05-09 22:25:08   作者:王向陽    來源:澎湃研究所    點擊:0   評論:0
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    湖北三縣調研:土地增減掛鉤如何影響扶貧搬遷

     

    在全國易地扶貧搬遷規模中,湖北省搬遷的總戶數達30.63萬戶、97.79萬人,約占全國300萬戶、1000萬人的10%,占全省590萬貧困人口的16.22%。如此浩大的扶貧搬遷工程,在湖北省歷史上實屬罕見。

    據測算,全省要完成建檔立卡貧困人口易地扶貧搬遷,資金總需求為613億元。對照易地扶貧搬遷任務分解計劃,年度資金需求安排如下:2016年安排240億元;2017年安排223億元;2018年安排111億元;2019年安排39億元。具體而言,易地扶貧搬遷工程建設所需資金來源渠道主要有以下四種:一是爭取國家易地扶貧搬遷中央預算內投資和引導農戶自籌資金約100億元;二是地方政府債務97.5億元;三是爭取國家專項建設基金50億元;四是金融機構專項用于易地扶貧搬遷項目長期貸款365.5億元。這也就意味著僅此一項工作,湖北省負債總規模將達463億元,占比75.53%

    按照規定:由市場化運作的省級投融資主體按照統貸統還模式承接貸款,不納入地方政府債務;省級政府出臺相關政策統籌地方可支配財力(含土地出讓形成的純收益),支持投融資主體還貸,其中,第一還款來源即土地增減掛鉤(即城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤。)指標交易收益。

    據悉,自2017年到2018年,湖北省城鄉建設用地增減掛鉤節余指標共交易3批次,交易涉及9個深度貧困縣及21個一般貧困縣。交易指標共計28987.39畝,交易總額105.25億元,平均每畝指標收益為36.3萬元。建設用地土地指標最終交易到了哪里?據悉,全省增減掛鉤節余指標主要由武漢、鄂州、孝感等地購買。其中,武漢市漢南區累計購買6573.04畝,黃陂區累計購買節余指標5951.63畝,東湖新技術開發區累計購買節余指標3214.46畝,位列前三,即經易地扶貧搬遷工程所產生的土地增減掛鉤指標總量中的近50%由武漢市消化。

    作者此前就土地增減掛鉤問題實地調研了湖北省羅田縣、英山縣、陽新縣三個縣。

    政策成效

    將土地增減掛鉤政策引入易地扶貧搬遷工作,其政策成效是顯而易見的,具體而言,主要表現在以下幾個方面:

    一是對貧困地區而言,短時間內獲取了大量資金來源,為成本高昂的易地扶貧搬遷工作順利推進提供重要資金保障。據悉,本次增減掛鉤政策落地的關鍵,在于貧困地區將轄區內符合條件的農村建設用地復墾,進而騰退出建設用地土地指標,而后在原省國土資源廳的安排下與武漢等發達市區具體對接,最終以每畝土地指標約30萬元的價格供地產開發企業購買并最終在城市規劃范圍內進行商服、住宅等用途的落地開發。以羅田縣為例,在本次增減掛鉤政策實踐中,羅田縣累計交易1701畝增減掛鉤節余指標,總收益達10.38億元,平均每畝土地指標約60萬元,主要由武漢市黃陂區負責消化。換言之,本次增減掛鉤助力易地扶貧搬遷工作的本質,在于以土地指標為媒介、經發達地區向貧困地區進行土地財政轉移支付,進而為易地扶貧搬遷提供扎實的經濟支撐。

    二是對發達地區而言,有效解決了城市建設用地指標緊張困境,為城市進一步拓展爭取到更加充分的發展空間。在本次增減掛鉤政策實踐中,貧困地區得到了大量資金支持,發達地區得到了城市建設用地指標。增減掛鉤政策的出臺,相當于在國家每年對各城市下達的新增建設用地指標之外,通過城市建設用地增加、農村建設用地減少的增減掛鉤政策為城市進一步發展開辟了另一道天窗,以此平衡各地城市發展與區域耕地保護之間的張力。

    三是有效盤活利用了相當一部分農村地區存量用地,推動集約節約用地的同時,進一步擴大了耕地面積總量,提高土地利用效率,并極大改善了農村人居環境。本次增減掛鉤政策的實施,前提和基礎在于按照規定對符合條件的易遷戶宅基地進行拆舊復墾,同時對農村地區存在的磚瓦廠等廢棄工礦點、廢棄村莊等一并整治復墾。通過拆舊復墾工作,結合人居環境整治等工作的共同推進,一來擴大了耕地面積,二來推動土地集約節約利用,三來改善了農村人居環境,四也為接下來村莊道路等基礎設施配套提供可能的空間基礎。

    四是有效提升在村生活人口的生活幸福感和獲得感。對在村生活的廣大普通群眾而言,通過廢舊房屋拆除、土地復墾等一系列工作環節,極大改善了村莊人居環境,有效提升了其日常生活獲得感和幸福感;同時,尤其是對易遷戶群體而言,幾乎不花錢便可從破舊的老房子搬遷進水電路等基礎設施配套完整的安置點,極大改善了這類群體基本生產生活條件。

    綜上,我們可以發現,增減掛鉤政策的引入,一來為貧困地區易地扶貧搬遷工作順利推進籌集到大量資金來源;二來有效滿足了發達地區城市開發的土地指標需求;三來通過拆舊復墾,推動農村地區集約節約用地、有效提高土地利用效率的同時,改善了農村人居環境;四是切實改善了鄉村人口生產生活基本條件,極大提升了其日常生活幸福感和獲得感。因此,但就貧困地區資金籌集、發達地區指標供給、土地集約節約利用、在村人口、尤其是易遷戶生活改善等角度而言,政策效果值得肯定。

    實踐特征

    根據觀察,湖北當地增減掛鉤政策助力易地扶貧搬遷工作具有以下幾個特征:

    一是交易范圍大:從縣域統籌到省域統籌。早在2016年之前,英山、羅田、陽新等縣均在各自縣域范圍內自主實施過增減掛鉤政策,土地指標每畝價格在5-10萬元,具體交易規模主要根據地方發展需要而定;而反觀本次增減掛鉤政策的實施,與以往常規的土地增減掛鉤政策相比,指標生產方主要涉及巴東縣等9個深度貧困縣以及陽新縣等21個一般貧困縣,指標接收方主要涉及武漢市漢南區、黃陂區、孝感等市區。這也就意味著,本次增減掛鉤政策范圍突破縣市范圍,實現了在全省范圍內統籌交易。

    二是交易單價高:從每畝不過10萬元到每畝均價30萬元。本次增減掛鉤政策實踐,平均每畝指標收益為36.3萬元,其中羅田縣累計交易1701畝增減掛鉤節余指標,總收益達10.38億元,平均每畝土地指標約60萬元,交易單價得到明顯提高。

    三是交易指標主要集中流入武漢市區:以漢南區、黃陂區、東湖新技術開發區為主。武漢市漢南區累計購買6573.044畝,黃陂區累計購買節余指標5951.63畝,東湖新技術開發區累計購買節余指標3214.46畝,位列前三,即經易地扶貧搬遷工程所產生的土地增減掛鉤指標總量中的近50%由武漢市消化。

    四是交易指標主要來源于廢棄村莊、工礦點等,并非主要來自于易遷戶宅基地退出。對易遷戶這一群體而言,三分之一屬于無房戶而成為共房戶,難以拆除復墾,其余相當一部分是單人戶,面積狹小,復墾潛力有限,加之部分農戶祖業觀念濃厚,故土難離,因此,來自易遷戶宅基地退出復墾而產生的土地指標極其有限。據悉,用以交易的土地指標主要來自于廢棄村莊、工礦點等復墾成本低、難度小、收益明顯的地區。

    五是指標收益主要用以易地扶貧搬遷所產生的地方債務,由省級投融資主體按照統貸統還模式承接貸款并還貸,有效控制地方債務風險。其中,低成本長期貸款和地方自籌資金占比65%以上。以英山為例,第一期交易指標1800畝、收益8.02億,其中由省級平臺直接扣除4.2億元作為還貸資金。

    六是資金用途主要用于統籌城鄉建設,并非僅僅局限于易地扶貧搬遷。

    七是復墾驗收較為靈活,尊重易遷工作特點。據悉,就目前技術體系而言,400平方米以下的拆舊復墾地塊,是難以在系統上得以有效顯示的。而實際當中,相當一部分易遷戶老宅基地又多是插花分布,且地塊較為狹小,多在400平方米以下。對于這部分復墾地塊湖北省只需經當地主管部門根據實際工作需要認定驗收即可,充分賦予基層政府工作自主權。

    八是縣域統籌、國土部門提供業務指導、鄉村兩級是拆舊復墾實施主體。以羅田縣為例,縣委縣政府統籌安排拆舊復墾工作進度,同時負責與省國土部門、土地指標交易中心具體對接,縣國土部門提供具體業務指導,鄉村兩級負責具體實施,同時為了激勵基層工作積極性,羅田縣提供每畝3.58萬元的拆舊復墾經費,即每拆出一畝地的土地指標,縣委縣政府即給予3.58萬元到鄉鎮黨委政府,以此作為工作成本和獎勵經費。對于財政吃緊的貧困地區鄉鎮而言,這一靈活好用的經費無疑可起到極大的激勵效果。

    九是人為減少新增建設用地指標,要求優先使用增減掛鉤指標,重大項目自帶指標除外。

    十是增減掛鉤政策的實質,是以土地指標為媒介的區域間土地財政轉移支付,而非市場交易。調研期間,當筆者問及是否可以將騰退的土地自主安排上市交易時,當地國土部門干部坦言:私下交易沒有用,必須只能等省廳安排!言下之意,增減掛鉤政策本質上是宏觀調控手段的一種。

    綜上所述,就湖北當地本輪增減掛鉤政策實踐而言,具有交易范圍大、交易單價高、指標主要流入武漢等發達市區、指標產生主體并不是易遷戶宅基地、指標收益優先用于易地扶貧搬遷中的統貸統還、復墾相對靈活、人為減少城市新增建設用地指標等特征,本質上是以土地指標為媒介的區域間土地財政分享,與市場無關,與貧困地區具體土地地塊及其價值大小無關,只與省級政府統籌安排以及所轄發達市區土地指標消化能力有關,即發達地區土地指標消化能力越強,土地指標畝均價格顯示就越高,貧困地區從發達地區轉移而來的土地財政就越多,當地拆舊復墾積極性就越發高漲,而這一切的起點,在于省級政府統籌安排下的發達地區土地指標消化規模及其指定消化對象。

    問題

    通過觀察其具體實踐過程,筆者發現存在以下幾點問題:

    一是土地指標交易供求關系不平衡,供大于求極其明顯。據悉,從貧困地區角度來看,即使已經經過三期交易,但其拆舊復墾潛力依舊不小;而發達地區城市發展是有客觀限度的,土地指標消化能力存在上限。交易一旦失控,包括普通縣市在內的廣大地區爭相復墾入市,短時間內供大于求,極有可能造成整個增減掛鉤體系崩盤。以陽新縣為例,看到其他縣市通過土地指標交易大獲其力后,便在轄區內拆舊復墾并自主安排驗收了1800畝土地,但最終允許上市交易的只有1000畝、計2.4億元。其余指標,只能留在縣域范圍內統籌使用。即使如此,當地仍然有上萬畝的拆舊復墾潛力。

    二是人為加劇城市建設用地指標緊張程度,極有可能進一步推高政府城市建設成本、新市民城市化成本及城區人口城市生活成本。目前這一輪超常規政策操作中,我們國家將各大城市新增建設用地指標壓縮到最少,引導并要求各地優先使用增減掛鉤指標,人為加劇了城市建設用地指標緊張,倒逼地產開發企業等市場主體必須首先安排資金購買土地指標,而后方可在規劃地塊具體落地開發。如此一來,在土地指標收縮的大背景下,人為加劇了土地供應緊張程度,極有可能推高原有地價,進而轉化為地產開發商們的土地開發成本,而他們是不會輕易自行消化這一利潤損失的,并極有可能分攤到所開發的商服住宅設施價格上去,進而推高整個城市的生活成本。

    三是復墾地塊主要用于復綠,且成本較高,效果較差。據悉,本次拆舊復墾地塊主要有三大來源:一是易遷戶老舊宅基地;二是廢棄村莊,主要由農戶自發搬遷形成,屬于歷史遺留問題;三是廢棄工礦點,如紅磚廠等。宅基地復墾占比約三分之一,后兩項復墾占比約三分之二。就易遷戶宅基地地塊而言,三分之一屬于共房戶,不符合拆舊復墾條件;余下多是單人戶,地塊狹小,且插花分布,復墾潛力極其有限,最多復綠;而廢棄村莊或工礦點,作為整片土地倒是可以復墾,但由于村莊或工礦點之前多選擇在不宜耕種的荒地或坡地上,因此耕種價值不大,復墾價值有限。簡而言之,增減掛鉤政策落地過程中,土地復墾效果大打折扣,距離政策規定要求較遠,值得進一步關注。

    四是政策操作復雜,交易成本較高,增加基層工作負擔的同時,容易削弱政策效果。從增減掛鉤政策實踐來看,如欲發揮增減掛鉤政策介入易地扶貧搬遷工作的政策功能,依次需要經歷以下幾個步驟:一是從中央層面規定并調控要減少城市新增建設用地增量,引導并要求城市開發建設優先使用增減掛鉤指標,為整個增減掛鉤政策具體落地確立合法性;二是通過縣鄉村三級,組織動員符合條件的貧困戶拆除老屋、騰退出宅基地并組織實施復墾工作;三是針對拆舊復墾地塊組織一系列的驗收認定工作;四是驗收成功后,騰退土地方才形成土地指標,進而在省級政府統籌安排下有序進入交易平臺進行指標交易;四是經過交易平臺的運作,由欲在發達市區搞土地開發的地產企業購入指標并支付指標費用,最終經由交易平臺將指標收益轉入指標生產地區政府財政;五是當地政府利用這筆指標收益來支付前期異地扶貧搬遷中產生的債務及拆舊復墾所需要的工作經費等。

    此外,由于宅基地復墾潛力有限,絕大多數地區還需要在全縣范圍內尋找合適地塊,在復墾之后、驗收之前,縣鄉兩級還需要組織多次整頓檢查等工作。如此以來,本來實質上是用于地區間土地財政轉移支付的區域補償機制,在復雜的制度設計中卻產生了巨大的交易成本,同時也極大地耗費了基層干部原本有限的為人民服務的時間和精力,并最終轉化為基層工作負擔。因此,從政策意圖及政策操作來看,亟需進一步調整并優化。

    政策實踐中最大的問題是將對口幫扶與土地制度相混淆,將超常規政策下的土地指標交易誤認為土地本身的價值,看不到這一政策舉措天然具有的不可持續性,因此,必須深刻認識增減掛鉤這一政策的本質,在當前經濟下行情況下,土地增減掛鉤政策的拓展使用,客觀上進一步推高了城市開發用地成本,極有可能阻礙我們國家城市化進程。

    建議

    如需改善上述問題,需要從以下幾方面著手:

    一是正確認識增減掛鉤政策本質,善用增減掛鉤政策功能。在城市發展趨勢一定時,國家下達的新增建設用地指標越少,城市發展對增減掛鉤產生的土地指標依賴性越強;國家下達的新增建設用地指標越充分,增減掛鉤指標對城市發展吸引力越弱。增減掛鉤政策的初衷,在于協調城市發展和保護耕地之間的內在張力,總體取向上是以城市發展為導向的,近期開展的易地扶貧搬遷工作對增減掛鉤政策的引進,實質是扮演了由省級政府統籌的、以土地指標為媒介的、引導發達城市向落后農村地區有序轉移或分享部分原本屬于城市政府的土地財政,本質上是貧困落后地區籌資機制、發達地區轉移支付機制和區域補償機制。鑒于增減掛鉤政策受城市土地指標消化能力限制,因此要求我們必須科學測算并統籌安排增減掛鉤規模、節奏,妥善利用增減掛鉤政策功能,力爭有效控制交易風險。

    二是合理安排交易指標規模,科學確定指標交易價格,有效防范并控制交易風險。我們必須充分考慮轄區內城市消化能力,合理安排交易指標數量、節奏,科學確定指標交易價格,避免供大于求或價格虛高等問題,否則極其容易造成整個增減掛鉤政策崩潰或推高城市生活成本、延遲城市化進程;同時,土地指標交易一旦失控,極其容易出現各地爭相拆舊復墾、騰退土地指標,極有可能造成大規模既違背農戶意愿、又造成資源浪費的社會經濟問題。因此,增減掛鉤指標交易不是完全市場,必須充分考慮地方經濟社會發展現狀,合理發揮地方政府角色作用,科學統籌安排增減掛鉤交易事項。

    三是針對復墾潛力的確有限的地塊,靈活把握復墾要求,優化增減掛鉤政策效能。既然政策實施重點是土地財政的轉移支付,能否將部分的確不適宜復墾的地塊暫時先調整為復綠,在此后條件合適之時再另行復墾工作,進而在根據基層實際靈活把握復墾要求的同時,進一步優化增減掛鉤政策實施效能。

    四是簡化政策設計,降低交易成本,減輕基層工作負擔,充分發揮增減掛鉤政策效果。以下兩步至關重要:一是貧困地區拆舊復墾,經驗收通過后形成可供交易的土地指標;二是在省級政府安排下,由發達地區市區進行指標認購,而后按照指標交易價格對貧困地區進行轉移支付。照此步驟,增減掛鉤政策的實施,主要遵循拆舊-復墾-驗收-交易-轉移支付這一實踐路徑,其中拆舊工作屬于農戶自主實施或鄉村兩級組織實施;復墾由鄉村兩級組織實施;驗收主要由縣級及以上職能部門負責;交易由縣級政府和指標需求達成;轉移支付由指標需求方按照財務規則要求進行操作。鑒于目前政策實施過程中交易成本過高、基層負擔過重的問題,筆者建議應當在充分調研、了解情況的基礎上,充分把握政策精神,進一步簡化政策設計,降低交易成本,減輕基層負擔,從而達到充分發揮政策功能的效果。

    (作者王向陽系武漢大學政治與公共管理學院博士研究生,武漢大學中國鄉村治理研究中心研究人員)

  • 責任編輯:whj
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