• 城市社會轉型與社區治理體系現代化


    社區是社會的基本單元,是創新社會治理的基礎平臺,是鞏固黨的執政基礎的重要基石[①]。改革開放以來,我國城市社會發生深刻轉型,社區治理體制也實現由街居制社區制的轉變。構建適應我國城市社會特點的社區治理體制,實現社區治理體系和治理能力現代化,是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的題中應有之義。黨的十九大提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”,黨的十九屆三中全會提出“構建簡約高效的基層管理體制”,習近平總書記強調“要推動社會治理重心向基層下移,把更多資源、服務、管理放到社區”,這為新時代創新和完善城市社區治理體制指明了方向。

    一、城市社會轉型與治理單元重構

    理解我國城市社會轉型的兩大因素是城市經濟體制改革和快速城鎮化。城市經濟體制改革推動單位體制解體,附屬于單位體制的單位社會隨之發生深刻重組。一方面,城市居民從與單位的依附關系中解脫出來,獲得工作選擇與居住生活的自由選擇權,城市社會流動性劇增。另一方面,原本附屬于單位的、具有熟人社會性質的、同質性較高的居住空間,因流動性增加而出現認同弱化和異質性增強,城市社會整合性下降。這場變革于上世紀九十年代中后期隨國有企業改革而加速,至今仍在部分城市持續發生。其產生的社會結果是,因單位密集而形成的居住空間隨城市發展而變為老城區,成為經歷過單位體制的老年人聚集的社會空間。老城區設施設備老化,但經濟機會和公共服務資源相對密集,加上居住成本相對較低,也吸引大量外來務工人員和年輕工薪階層在此租住或短期居住。這樣的社會空間,便形成以高穩定性的老年人群體和高流動性務工群體的二元社會結構。

    與此同時,我國進入城鎮化快速發展期,城鎮化率從1978年的17.9%提高到2017年的58.5%,城鎮常住人口也從1.7億人增加到8.1億人。快速城鎮化帶來城市空間的深刻重組。首先表現為城市空間的迅速拓展,僅2000年到2016年底,全國城市建成區面積就從2.24萬平方公里增長到5.43萬平方公里[②]。其次是城市存量空間的更新改造,大規模的城市更新改造既重塑了城市形貌,也造成了城市社會形態的改變,城中村和老城區的大拆大建,改變了城市原住民的空間分布和原有社會關聯形式,改變了城市存量空間的居住結構和社會結構,出現了一定程度的“紳士化”現象[③]

    伴隨城市經濟體制改革和快速城鎮化的,是城鎮住房制度改革。住房制度改革先是實現了對原有福利分配制度下的居住格局的重構,城市居民在支付一定貨幣成本后獲得房屋所有權,房屋公有-家庭居住-單位管理的相對簡單且明晰的權利義務關系被打破,造成的老舊小區管理問題至今仍未獲得有效化解。更重要的是,住房市場化催生了我國城市獨具特色的居住模式和城市社會空間形態,即以高密度集合式居住構成的封閉式商品房小區和建立在建筑物區分所有權基礎之上的“業主社會”[④]。這是一個因購房行為而偶然形成的陌生化的社會空間,缺乏老舊小區老年人群體之間在長期單位生活中形成的社會資本,社會原子化程度更高,社區認同感更弱。由此,我國城市社會形成以老舊小區和新型小區為主體的二元空間格局,二者的居住群體、社會性質和管理模式皆存在重大差異,是城市社區治理體系和治理能力現代化建設的社會基礎。

    因應城市社會轉型,我國社區治理體制也在發生深刻變革。2000年開始,全國開展城市社區建設活動,在新的社會空間格局上重構基層治理單元。盡管各地略有差異,但基本確立以社區為城市基層治理單元,其空間范圍大致在原街道辦事處和居民委員會之間,輻射人口規模數千乃至上萬。城市基層治理單元重構,直接表現為社區居民自治組織數量的變化。根據民政部的統計,1998年,全國居民委員會數量達到頂峰,為11.9萬個,社區建設開始后數量迅速減少,2003社區居委會數量下降到7.7萬個,此后開始恢復增長,截至2017年達到10.8萬個[⑤]。由于我國仍處于快速城鎮化時期,城市社會轉型也遠未完成,城市基層治理單元的重組仍將持續發生,社區治理體系和治理能力的現代化建設必然是一個長期的動態過程。

    二、社區治理基本功能與現實困境

    社區是聯結國家與城市居民的“最后一公里”,社區治理體系是國家治理體系的末端組成部分,其基本功能包括三個方面:一是實現國家公共服務資源與居民差異化需求之間的有效對接。社區是供給國家公共服務的一線平臺,城市居民所需要的社會保障、社會救助、養老服務、文化服務等,都需要通過社區基層組織獲得。經濟社會發展和社會多元化使得居民需求差異化程度提高,是社區公共服務供給面臨的一大挑戰。二是實現城市社會管理目標在社區層面的有效達成。社會轉型時期,利益多元化造成社會矛盾糾紛多發,社會穩定壓力巨大。社區面對的是居民生活中非常日常化、瑣碎化和重復度高的矛盾糾紛,是停車、油煙噪聲擾民、環境衛生等方面的雞毛蒜皮的小事。辦好小事,將矛盾有效化解在基層,是提高居民生活幸福感和實現基層社會穩定的基本要求[⑥]。三是實現國家對基層社會的信息汲取等認證能力的有效延伸[⑦]。現代國家面對日益復雜化和不確定性的基層社會,需要有效獲取包括居民訴求、社會狀況等方面的基礎信息,以實現常規管理與服務目標的有效達成,實現對重大突發事件的有效預防和應急處置。除了構建專業化、技術化的信息汲取體系,社區也承擔著采集基礎信息的重要功能。

    社區治理功能的實現,有賴于三個機制的有效銜接,即國家資源與權力配置機制、社區鏈接機制和社會合作機制。國家資源與權力配置機制實現的是治理重心下沉,其目的是提高基層的問題發現能力和化解能力,其實現方式就是將原來集中在上層的治理資源向基層傾斜,一定程度上改變基層“責權利”不對稱的問題[⑧]。治理重心下沉還包括政府公共服務供給平臺的前移,既有助于方便群眾辦事,提高公共服務的投遞效率,也能夠提升信息甄別能力,盡可能減少社會復雜化和信息不對稱帶來的政策執行風險。社會合作機制實現的是居民在社區小規模公共事務上的自主治理,達成對身邊小事的快速反應和有效化解,是基層群眾自治的重要內容。社區鏈接機制實現國家正式治理資源同居民社會合作的有效對接,既實現正式治理資源對社會合作的有效支持,又實現社會合作對正式治理的有效補充,最終達到簡約而又高效的基層治理目標。

    當下社區治理面臨的基本困境,是上述機制無法有效銜接,影響了社區治理基本功能的實現。其具體表現,就是治理重心下沉帶來的社區基層組織的正規化,也就是飽受詬病、越改越嚴重的社區行政化問題[⑨]。社區基層組織淹沒在完成行政任務和提供行政服務上,減少了直接為社區居民辦理身邊小事的精力。它表現為基層社工常年久坐辦公室,應付文牘工作,等群眾上門,很少深入到社區當中和居民身邊,幾乎蛻變成行政化和官僚化組織。當然,在長期歷史實踐中,行政屬性已然成為社區基層組織的重要組織屬性,不能簡單否定。問題在于,治理重心的下沉,并沒有帶來社區治理能力的提升,影響了社區鏈接機制的有效發揮。其根源在于,重心下沉更多強化了社區基層組織問題發現、信息傳遞和服務投送能力,卻沒有提高解決問題,特別是解決社區小事的能力。隨著重心下沉,“市長熱線”等形式多樣的信息汲取渠道不斷豐富,居民有了更多直接向政府表達利益訴求的渠道,基層組織也增加了收集居民訴求和采集社會信息的責任。這的確充分發揮了基層組織的組織優勢,但大量訴求甚至是不合理訴求被激發出來,最終仍要依靠社區基層組織去回應。一些原本可以通過動員群眾,在社區內部化解的小事,經過這個渠道轉化為行政任務派發下來,反而無法從容靈活地運用群眾工作手段去解決。更重要的是,社會治理重心下沉與社區治理體系正規化同時發生,行政任務的緊迫性要求和行政服務的標準化規范化要求,進一步強化基層組織對自身職業化組織力量的運用,強化基層組織的專業化程度,更加鎖定在治理能力被弱化的困境中,其損害的終究還是社區更有效地承接社會治理重心下沉的能力。

    與此同時,社會合作機制始終難以有效實現。在老舊小區,居民的義務觀念遠遠滯后于權利意識的提高,通過小規模合作自主實現社區公共事務治理的能力極度弱化。在新型小區,高密度集合式居住造成合作成本和合作難度高昂,業主自治體系面臨弱監督和弱激勵的雙重困境,居民自治體系、業主自治體系和物業服務體系之間的有效協作遠未實現。社會多元化還使得傳統的群眾動員方式面臨“精英替代”風險[⑩],社區基層組織正規化也在一定程度上封閉了社區精英的制度化參與空間,使得即使被動員起來的積極分子,也存在動員脆弱性問題。

    三、社區治理現代化的路徑選擇

    一個時期以來,社區治理體系和治理能力現代化建設,在實踐中主要采取重塑組織架構的路徑。它主要包括兩個相互關聯的內容,一是推進社區“去行政化”改革,剝離社區基層組織的行政職能,恢復其自治組織的屬性,主要做法包括社區減負和居站分設。前者是一種技術路線,是對社區基層組織承接的具體的不合理行政事務的減量化改革,實踐效果相對較好。后者則具有明顯的組織重塑性質,將基層組織行政職能從居委會中剝離出來,單設社區服務站或社區工作站,而居委會只負責居民自治事務。這項改革實踐效果并不理想,關鍵在于行政任務是基層組織與居民打交道、積累治理資源、鍛煉治理能力的重要方式,刻意將其與居民自治剝離開來,結果就是居委會的邊緣化,而新增設的組織又增加了組織間的協調成本,組織多元化可能導致社區整體治理能力的弱化。二是引入專業型社會組織,向居民供給更加專業的社區服務。珠三角許多城市甚至將社會組織在社區的存在常態化,將政府購買服務變為社區治理常規內容,使得社區治理的組織體系更加多元化。社會組織進入社區供給服務,除了供給本身的邊界問題和效率問題外,其根本問題更在于,它并未有效轉化為社區治理能力。社會組織的服務供給泛福利化,進一步強化了居民權利義務觀念的不對稱,沒有轉化為居民在社區公共事務上的合作能力,也難以有效提高社區基層組織與居民的聯系水平。

    基于上述分析,目前以組織架構重塑為主要內容的社區治理現代化建設路徑需要進行調整、創新和完善。其基本要求是,以實現社區治理內在機制有效銜接和提升社區治理能力為核心,以實現社區治理三重功能為目標,構建一個適應城市基層社會特性的簡約高效的社區治理體系。擇要來說,可從以下幾個方面進行探索:

    一是構建更加有效的社會合作機制,提高社區公共事務自主治理能力。城市二元社會空間決定了社會合作機制建設的差異:在老舊小區,應該以重塑居民同社區、同國家的權利義務關系為核心,以構建積極分子的識別機制和制度化輸出機制為抓手,以多層次、小尺度事務合作為主要內容來實現。社區基層組織的作用,是從居民中識別出熱心公益的積極分子,通過賦予其“居民組長”“樓棟長”等公共身份實現組織吸納,再將其輸送到具體的社區事務合作中,動員、引導和促成居民合作的達成。新型小區,社區基層組織要以業主委員會建設為契機,將真正熱心公益且有能力的業主積極分子識別出來,建立對其的制度化支持與保護機制,形成有效的監督機制,實現居民自治體系與業主自治體系的有效銜接。

    二是構建“專群結合”的社區基層組織體系,提升社區鏈接機制的運行效率。社區去行政化的關鍵不在于行政職能剝離和組織架構重組,而在于提高基層組織的“群眾化”水平,構建專業化社區工作者隊伍與群眾性居民積極分子相結合的社區組織體系。可以嘗試開放社區組織體系,將在地化的居民積極分子由非正式治理力量半正式化,更好地發揮其聯系普通群眾、熟悉社區情況的作用,彌補治理重心下沉所必然帶來的社區基層組織正規化的不足。

    三是以治理重心下沉為契機,提高城市基層治理體系的回應能力。在提高基層問題發現能力的同時,通過向基層傾斜配置治理資源和權力,彌補問題化解能力的不足,提升社區鏈接正式治理資源支持和補充社會合作機制的能力,真正實現國家與社會有效協作,形成共建共治共享的社區治理格局。



    [①] 黃樹賢:《奮力開創新時代城鄉社區治理新局面》,《求是》2018年第15期。

    [②] 相關數據分別來自住房和城鄉建設部《2000年城建統計公報》和《2016年城鄉建設統計公報》。

    [③] 朱喜鋼、周強、金儉:《城市紳士化與城市更新——以南京為例》,《城市發展研究》2004年第4期。

    [④] 一些學者將業主社會的興起視為“居住的革命”,探討其所具有的“公民社會”意涵。參見:夏建中:《中國公民社會的先聲——以業主委員會為例》,《文史哲》2003年第3期;郭于華、沈原:《居住的政治——B市業主維權與社區建設的實證研究》,《開放時代》2012年第2期。

    [⑤] 相關數據分別來自民政部《1998年民政事業發展統計公報》《2003年民政事業發展統計公報》《2017年社會服務發展統計公報》。

    [⑥] 潘維:《當前“國家治理”的核心任務》,《人民論壇》2014年第13期。

    [⑦] 歐樹軍:《基礎的基礎:認證與國家基本制度建設》,《開放時代》2011年第11期。

    [⑧] 賀雪峰:《行政體制中的責權利層級不對稱問題》,《云南行政學院學報》2015年第4期。

    [⑨] 潘小娟:《社區行政化問題探究》,《國家行政學院學報》2007年第1期。

    [⑩] 王德福、張雪霖:《社區動員中的精英替代及其弊端分析》,《城市問題》2017年第1期。


    本文發表于《政治學研究》2018年第5期


  • 責任編輯:王德福
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