• “合村并組”的政治邏輯與治理困境

    田孟

    (武漢大學社會學系 湖北武漢 430072

    摘要:在經濟快速發展和社會急劇變遷的時代背景下,我國村落的遭遇和命運是擺在我國社會科學界面前的一個重大而又緊迫的問題。本文基于國家與社會關系的視角和分析框架,考察了我國近20年來村落變遷的動力學。研究發現,近20年來,我國村落終結的主要力量并非城市化,而是行政主導下的合村并組。從行政體制與村落社會關系的角度來看,合村并組不僅是一個自上而下的政治-行政過程,而且也會引起村落社會自下而上的應激性反應,兼具政治和治理的多重邏輯。合村并組的政治邏輯是導致該項工作迅猛開展的第一推動力,然而,在此過程中,其治理邏輯卻被嚴重忽視了。本文認為,政治邏輯無疑是重要的,但治理邏輯也同樣需要受到重視和尊重。合村并組需要在多重邏輯間尋得某種平衡和良性互動。

    關鍵詞:村落;現代化;合村并組;政治邏輯;治理邏輯

    一、導言:追問大轉型中的村落命運

    在我國從傳統向現代轉型的過程中,散落在全國各地的村落將何去何從?對此,改革開放以來的實踐告訴我們:如果以1985年人民公社體制被廢除,鄉政權開始建立,鄉以下開始成立建制村的時間開始算起的話,我國村落的總數從當時的 94.1萬個變成了2017年的55.4萬個,32年內減少了38.7萬個。而如果單看1998年、也就是我國的《村民委員會組織法》正式頒布的時間以來的變化的話,全國累計約有35萬個村落是在這一年之后消失的,其速度之快,令人震驚。1997年,我國行政村的總數有90.6萬個,20年內凈減少了35.2萬個。折算下來,平均每年消失1.76萬個,平均每天消失48個,平均每小時消失2個。

    李培林在他的那本《村落的終結》的著作中曾不無感慨地寫到,“僅2001年這一年,中國那些延續了數千年的村落,就比2000年減少了25458個,平均每天減少約70個。它們悄悄地逝去,沒有挽歌、沒有誄文、沒有祭禮,甚至沒有告別和送別,有的只是在它們的廢墟上新建的文明的奠基、落成儀式和伴隨的歡呼。人們似乎忘卻或忽略了,在故去的老人和新生的嬰兒之間存在的繼替關系,以及后者的血脈和身軀里依舊流淌和生存著的祖輩的血液和基因”[[1]]。遺憾的是,他的這些感慨還來不及咀嚼和反思,便又有更多的村落消失了。

    當然,在一個社會急劇變遷或快速轉型的大時代里,傳統村落的消失并非我國獨有,全世界有不少的國家在現代化的過程中都或多或少地出現了這樣一種現象。甚至可以說,連這種因為傳統村落的快速消失所造成的的人的錯綜復雜的感情也都并非為我國所獨有。然而,正如孟德拉斯在他的那本《農民的終結》的著作中提到的“10-20億農民站在工業文明的人口處,這就是20世紀下半葉當今之世界向社會科學提出的主要問題”[[2]]一樣,我國近20年來如此巨量的村落快速消失的現象也向我國的社會科學提出了很多值得研究的重要議題。

    在我國改革開放初期近百萬的村落中,是哪些村落消失了?為什么是這些村落消失,而不是其他的一些村落消失?這些村落為何會在如此短的時間里消失?主要是什么力量在背后推動著這些村落的快速消失?這些村落在消失的過程中經歷了什么?是一種怎樣的表情和姿態?村落的消失給那些原本生活在其中的人以及與之相關的各個方面都發生了一些什么樣的變化?本文試圖就以上問題做出初步的回答。歸結起來,即是要探究我國的村落何以會如此快速地、大規模地消失的核心動力、運作邏輯和“政治-社會”后果等相關議題。

    二、村落消失的核心動力:合村并組

    (一)從邊界的角度看村落

    明確村落的實質內涵是分析村落消失現象的重要前提。費孝通曾指出:村落“是一個社區,其特征是,農戶聚集在一個緊湊的居住區內,與其他相似的單位隔開相當的距離……它是一個由各種形式的社會活動組成的群體,具有特定的名稱,而且是一個為人們所公認的事實上的社會單位”[[3]]。顯然,邊界構成了村落作為一個社會單位的基本形式要件。村落的邊界具有多元性。賀雪峰基于對中西部農村的調研,將村落的邊界分為了自然邊界、社會邊界和文化邊界三個內容;并認為,當一個村落同時具有這三種邊界時便構成了一個完整的共同體[[4]]。李培林基于在廣東羊城村的調研,在自然邊界、社會邊界和文化邊界的基礎之上增加了行政邊界和經濟邊界,從而豐富了村落作為一個完整共同體的內涵[[5]]。折曉葉指出,在傳統時代,村落多元邊界的重疊導致了村落邊界的多元性處在一種隱蔽的狀態,隨著工業化和城市化的快速發展,村落多元邊界的重疊被打破了,村落邊界的多元性亦隨之呈現出來[[6]]

    顯然,以上研究啟發我們從村莊邊界分化的角度探究村落變遷乃至消失的現象和機制。李培林對羊城村的研究發現,當地村落邊界開放存在著一個從經濟邊界的開放開始,經歷了自然邊界、行政邊界、文化邊界的依此開放,最終發生社會邊界開放的過程。盡管他很謙虛地指出他不敢說這種“從經濟邊界到社會邊界的開放次序,就一定是普遍的次序”,但是,從目前的主流觀點來看,這個次序已經被認為是“‘基本的”次序和‘自然的’次序”[[7]]

    當然,作者也強調,這個觀點是在排除了行政邊界和地域邊界變動的情況下做出的。眾所周知,地域邊界的變動來源于自然的不可抗力,而行政邊界的變動則來自于被稱為大政國基的行政區劃,其背后是以國家能力作為后盾的,確實是兩個非常特殊的影響因素。但也正是這兩個非常特殊的影響因素(變量),構成了與主流所不同的另一種村落變遷的模型。不容忽視的是,在中西部、尤其是某些地質災害高發或農業生產條件相對惡劣的地區,地域邊界的變化并不罕見;繼而,因為地域邊界的變動所導致的村莊其他類型邊界的改變也確實存在。更重要的是,行政邊界的變動與村落變遷的關系是后一種村落變遷模型的核心變量。對于村落來說,行政力量其實從來(至少自清代以來[[8]])都不僅僅是一個單純的外生變量,村落行政邊界以及更高層級行政區劃的調整歷來都是影響村莊其他類型邊界的重要因素[[9]]

    (二)村落變遷的兩種模式

    綜上所述,根據邊界開放次序的不同,可以將村莊變遷分為誘致性和強制性兩種類型。在把社會邊界和文化邊界作為村落的核心邊界的基礎之上,主流的誘致性村落變遷模型強調經濟因素的主導性作用,而非主流的強制性村落變遷模型則強調權力因素的主導性作用。

    那么,我國的村落變遷主要是體現了誘致性的還是強制性的模式呢?通常的觀點認為,我國村落變遷的模式在改革開放前后發生了一個顯著的翻轉。在改革開放以前,也即是在人民公社體制下,自上而下的行政權力比較徹底地滲透進了鄉村社會之中,由此形成了一種“全控型治理”[[10]],此時的村落變遷主要由政府主導的,具有明顯的強制性,農民缺乏自主權[[11]]。而在改革開放以后,由于行政力量開始從鄉村社會中后撤,此時的村落變遷主要是自發的,準確地說,即是由于工業化和城市化的不斷推進,村落發生了類似于李培林在羊城村發現的、并被視為新時期主流的村落變遷模式:從經濟邊界到社會邊界依次開放。顯而易見的是,這種村落變遷的模式對村落本身所在的區位具有非常苛刻的要求:村落必須在城市或工業區的周邊,或者說在其向外平面擴展的范圍內,唯有如此,它們才有可能受其經濟上的輻射、帶動和影響,發生經濟邊界的自然開放,甚至在工業化和城市化的擴張過程中被納入其中。

    從我國的村落變遷的具體實踐過程來看,誘致性的自發模式和行政性的強制模式同時存在。一般而言,村落的消失主要有以下兩種途徑:其中一種是“農轉非”,即由于城市化擴張,位于城市周邊的農村被納入到了城市版圖之內,城郊農村地區的土地被征收、房屋被拆遷,既有的行政村(村民小組)建制隨之被轉為城市居委會(居民小組)建制,村落也隨之消失,融入城市之中。另一種是“合村并組”,即將較多的村落在行政組織層面或(和)空間層面合并為較少的村落,從而導致部分村落的消失。值得一提的是,合村并組又可以分為兩種主要類型:其中一種是僅僅在行政組織上的兼并,不涉及農民搬遷,也即村委會(或村民小組)合并;另一種則不僅行政兼并,而且還涉及農民搬遷,也即村莊合并。狹義上的合村并組主要指的是村落行政建制的合并。由于沒有觸及到農民搬遷的等復雜問題,故而在行政合并的過程中,村落的消失主要表現為行政建制數的減少,農民生活的村莊實際上并未消失。而村莊合并則不僅是行政建制數的減少,同時也是村莊的消失,即不再是農村居民點。通常來說,合村并組主要是由政府主導,而政府這樣做的目的往往是很復雜的,不同時期有不同的側重,比如減輕農民負擔、節約行政成本、提高投資效益、獲得建設用地指標等。

    從邊界的視角來看,以上兩種模式都意味著村落行政邊界的破裂。不同之處在于村莊社會邊界的破損程度。其中,“農轉非”的模式是把原來的農村空間徹底變成了城市空間,因此,這種模式不僅破壞了村落既有的社會邊界,而且這種破壞的程度是很徹底的。當然,我們在現實中也發現不少村落“拒絕”徹底融入城市,拒絕的主要方式是在政府實施征地拆遷的過程中,與當地政府就土地非農增值收益的分配問題進行利益博弈,最終它們在留地安置等相關政策的培育下,逐漸形成了零星點綴在城市版圖中的城中村。李培林的羊城村正是這樣一些城中村。從發生學的角度來看,城中村經濟邊界的開放并不是突然出現的,也不是無緣無故的。而在合村并組的兩種模式中,行政建制的合并模式僅僅是在行政組織架構上進行的調整,因而對于村落社會邊界的影響最小。這種模式主要影響的是新行政組織的性質,觸及到了國家與農民的關系,而村民之間的關系則幾乎不受影響。而那種由農民搬遷集中居中的模式,則觸及到了對村落既有的社會邊界的調整,經常表現為大村或大型農村社區等。

    (三)合村并組與村落消失

    盡管我國獨特的城市化道路所展現出來的驚人速度和良好質量已經創造了世界奇跡[[12]],然而,民政部的數據卻顯示:“農轉非”并非我國近20年內村落急劇減少的主要原因。以我國城市居委會2017年有10.6萬個作為參照,它比1989年的9.4萬個僅僅多了1.2萬個;而即使與在此期間城市居委會最少的時候,即2003年的7.7萬個相比,也僅僅多了2.9萬個。而如果與1997年我國城市居委會有11.7萬個的數據相比的話,我國城市居委會在行政村急劇減少(約35萬個)的近20年內,總體上處于一種“不增反減”的狀態。城市居民小組的情況也與此類似:我國城市居民小組從1997年的108.3萬個增加到了2017年的137.1萬個,20年內增加了近20萬個,與村民小組同期約100萬個的減少規模并不在一個數量級上。

    由此可見,在新世紀以來近20年的時間里,我國村落急劇消失的主要模式并不是主流認為的因為工業化和城市化擴張所導致的誘致性變遷模式,而是主要由行政主導的強制性變遷模式。值得一提的是,這種主要由基層政府主導和組織實施的強制性地“合村并組”運動已經在全國各地一輪又一輪地上演,并且至今仍然在轟轟烈烈地上演過程中。比如,在2007-2010年,山東諸城市將其轄區內的所有建制村(共1249個)全部撤銷,合并為208個農村社區,成為全國首個撤銷了全部建制村的城市[[13]]。山東德州市提出將轄區內8319個行政村合并為3339個社區;而該市下轄的平原縣提前完成任務,將全縣876個行政村合并成了180個農村社區[[14]]。山東惠民縣近期也將全縣1118個行政村整建制調整合并為109個農村社區[[15]]。山東省的模式基本上是采取讓農民搬遷、集中居住甚至“上樓”的模式,不僅打破了既有的行政邊界,而且也打破了村莊社會邊界,甚至是農民私的層面的家庭邊界。這種模式的出現肇始于國家有關部門出臺的“城鄉建設用地增減掛鉤”政策,即將城市建設用地的增加與農村建設用地的減少相掛鉤。這一政策促使了包括山東、四川、浙江、江蘇等建設用地指標名義需求量超出計劃用地指標的省份用“遷村”的方式“騰地”(指標)[[16]]

    由于遷村騰地涉及到對農民的拆遷補償和集中安置,需要大量的財政資金投入進來,這對于財政收入不佳的地方構成了一個硬約束。因此,其他省的主流模式并未如山東等省那么激進,即主要采取了行政建制合并的模式,一般不涉及農民搬遷和集中。但即使如此,其他各省的力度和速度也很驚人。比如,在2015年至2016年期間,湖南省共合并17442個行政村,占全省總數的42%[[17]],短短一年內便有近一半的村落消失了。2017年8月至9月,湖北監利縣共合并315個行政村,減幅高達49.4%[[18]],即不到一個月便消滅了近一半的村落。

    通過上面的分析,我們可以初步回答以下兩個問題:首先,近20年內我國消失的村落到底是哪里的村落?其次,推動這些村落消失的主要動力是什么?就第二個問題來說,顯然,與主流觀點不同的是,筆者發現,推動這些村落消失的主要動力并非因為工業化和城市化的擴張所誘致的自發變遷,而是在中央政府倡導或默許、地方政府主導或鼓勵、基層政府組織實施的“合村并組”,也即是一種由行政主導的強制性的村落變遷模式。當然,那種自發的誘致性村落變遷的模式也不是不存在,但卻并非主要的模式。由此,我們可以回答第一個問題。在近20年的時間里,消失的村落并不是像主流所想象的那樣,即位于城市周邊農村地區的村落,而主要是那些較為遠離城市的一般農業型地區的村落。也就是說,從村落邊界的角度來看,我國村落變遷的主流次序是由行政邊界的開放開始,最終到社會邊界的開放。

    三、合村并組的政治邏輯與運作機制

    村落的快速消失引起了部分人文學者的高度警覺和密切關注。其中,馮驥才從保護中國傳統村落就是保護中華文明的角度和高度,做出了頗具影響力的呼吁和實質性的努力[[19]]。然而,可能也正是因為這樣的角度和高度,使得他把更多的注意力放在了少數頗具特色的村落上,而對于那些目前仍有農民生活于其中、但卻普通得不能再普通的一般村落則較少提及。但是,近20年來快速消失的村落并不是那些特色村落,恰恰都是這些非常普通的村落。

    由于我國村落的消失是行政力量主導的,行政力量對于特色村落往往有天然的親和性,打造特色村落甚至是政府消滅普通村落的經常性理由。故而,問題的關鍵并不在于文化層面,而在于政治社會層面。那么,到底是什么力量促使了全國各地的基層政府如此不約而同而又不遺余力地推動合村并組以消滅普通村落呢?合村并組背后的邏輯是什么?具體是如何運作的?以及合村并組產生了什么樣的政治社會后果?接下來的兩節將主要討論這些問題。

    (一)合村并組的政治邏輯

    筆者認為,合村并組并不是一個單純的行政行為,其背后往往有非常明確的政治考量。這項工作從最初的提出到最后的實施,不僅體現了行政邏輯,同時也貫穿著政治邏輯。合村并組是國家因應客觀情勢的變化(包括農村的變遷和國家的變遷等)做出的有意識行為,其目的是為了更好地密切國家與農民關系,提高農民對國家的認同,增進政權的合法性。總之,合村并組具有政治正確性,這是我們理解政府在推進合村并組中的各種現象的重要基礎。

    為合村并組的工作提供政治正確性的主要是以下兩方面的變化。其中一個是村莊本身的變化。在我國近20年的工業化和城市化快速發展過程中,絕大多數村莊因人財物大量外流而出現了巨大變化:農民收入多元化和經濟分化,農村社會結構復雜化,村莊空心化,農村原子化,村莊價值的多元化,地方性規則的弱化、黨員干部老齡化及能力弱化,村莊社會關系理性化,農業生產的老齡化,土地非農化或非糧化甚至被拋荒,村莊公共設施衰敗,公益事業建設越來越困難等。另一個是國家與農民關系的變化。新世紀初,國家不僅取消了農業稅,而且還提出了新農村建設戰略,標志著國家與農民的關系的歷史性轉變,即國家向農民汲取資源的舊時代結束了,國家通過轉移支付向農民(農村)輸送資源的新時代開始了。

    從表面上看,以上自新世紀初期以來發生的兩個巨變似乎并無齟齬之處,甚至反倒呈現出了波蘭尼所說的“雙向運動”[[20]]的特征:一方面,在我國社會主義市場經濟體制已基本建立起來以后,絕大多數農村地區的各類生產要素都在市場價格信號的激勵下流向了能夠使其獲得更大收益的部門或領域,從而引發了村莊在經濟(經濟分化、農業副業化)、社會(社會結構多元化、階層關系激化)、文化(文化多元化、消費主義文化盛行)、政治(精英流失、干部黨員能力弱化)等各個方面的危機,這從某種程度上看可以視為市場對鄉村社會、文化倫理的沖擊。另一方,國家作為一只“看得見的手”,通過相關的制度安排(比如財政轉移支付制度、大學生村官制度、村醫定向培養制度、免費師范生制度、最低生活保障制度、農村居民基本養老保險制度、農村居民基本醫療保險制度等),以一種近乎“逆市場潮流”的姿態,重新將人財物輸送回農村,以確保農村能夠在市場的劇烈沖擊下仍然具有基本的生產生活秩序,也即是對農村社會、文化倫理受市場邏輯沖擊之后的一種“反向運動”[[21]]

    然而,這種理論上的雙向運動在實際的過程中卻面臨著諸多客觀上的約束與限制,尤其是在我國絕大多數村落所具有的高度分散性與國家對農村的財政轉移支付資金的相對有限性之間存在著結構性的矛盾。更成問題的是,在目前我國絕大多數村落仍然處在、并且必然還將繼續處在急劇變動的情況下,這種原本就已經十分棘手的結構性矛盾將會變得更為棘手。一方面,作為一個現代國家,必須要給全體國民提供均等的公共服務,這體現的是政治性;但另一方面,提供公共服務需要財政投入,而財政資金又必然是有限的,這就要求必須要兼顧財政支出暨公共服務的有效性。然而,由于我國絕大多數農民都是“大散居、小聚居”的居住傳統和居住格局,村落的離散程度很高,這種客觀存在的實際情況對于國家向農村地區轉移的必然是相對有限的公共財政資金暨公共服務的有效性構成了一個巨大的挑戰。更大的挑戰在于,部分村落很可能正在消失并且最終必然消失——實際上,正如李昌平所言,70%的村落必將消失[[22]],對于這一類村落,到底應不應該投入財政資金?如何投入財政資金?

    在這樣的背景下,合村并組成為了有效破解上述困境的一個非常重要的制度創新。通過合村并組,對原本零散細碎的村落進行了重新整理或者整合,對處于快速變動的村落進行適當的規劃,提供某種確定性,從而使之可以與國家自上而下的公共資源形成更好的對接。正如龔志所說的:“合村并組拓展了新農村建設的體制空間,具有其歷史的必然性和現實必要性”[[23]]。因此,合村并組的政治邏輯體現在它能夠改善國家與農民關系,提高政權合法性。

    (二)合村并組的運作機制

    合村并組背后所體現的提高政權合法性的政治意圖是中央政府的訴求,主導合村并組的地方政府及基層政府何以會有那么大的積極性響應中央政府號召呢?經驗顯示,如果上下級政府間的意圖不一致、甚至難以調和,那么下級政府往往會在執行政策的過程中通過變通、扭曲、選擇性地執行等方式,造成政策目標的遲滯、偏離甚至失敗。有趣的是,合村并組的工作在全國各地似乎并未出現過這種政策執行偏差的情況,很多地方都是在很短的時間內就完成了這一高度復雜而又艱巨的任務。比如,前已提及,湖南省在短短一年時間內就把全省近一半的行政村(17442個)都合并了;而監利縣更是在不到一個月的時間內就合并了全縣近一半的行政村(315個),并且“沒有出現一例惡意阻撓和操作破壞改革的違紀違法行為,沒有出現一例在改革中不作為亂作為的事例”[[24]]。這就涉及到了具體運作機制的問題。

    從運作機制上來看,合村并組的工作之所能夠在全國各地快速迅猛地推進,其中最關鍵的原因是基層(尤其是鄉鎮)在接到合村并組或相關任務時,它已經變成了一項政治任務。比如,在湖南省,撤鄉并鎮和合并建制村的任務本身就是省委省政府的意志,并直接作為一個政治任務層層安排下來。其主要理由有:湖南省土地面積全國排名第10,人口數量全國排名第7,而鄉鎮數量卻位居全國第2,建制村排名全國第5,鄉鎮平均土地面積和人口規模均低于廣東、湖北、廣西、江西等周邊省份,鄉鎮和建制村數量多、規模小、管理效率低、行政成本高,制約經濟社會發展[[25]]。為了防止出現政策執行偏差,該省有關部門還制定了非常明確而又詳細的《任務指標分解表》,對各地建制村調整的比例進行了控制性規定。

    再比如,監利縣的合村并組就是由省市組織部門提出的一個政治任務引起的,即要求在201871日前全縣各行政村都要建設一棟均價約為120萬元的標準化村部大樓。這樣一個硬要求對于一個行政村數量眾多而縣級財政又捉襟見肘的農業大縣來說,是一個巨大的壓力和負擔。數據顯示,監利縣當時共有638個行政村,這就意味著縣級財政將要投入7.6億元財政資金才能完成任務,而該縣當年實現的地方公共財政預算收入只有8.42億元[[26]],根本滿足不了完成上述政治任務的需要。更重要的是,即使拿出了這筆巨額財政資金用于每個行政村的標準化村部大樓建設,也必然會出現財政資源的巨大浪費問題。因為其中有不少行政村因為人財物的快速流失已經呈現出衰退的趨勢和跡象,故而根本沒有建設標準化村部大樓的必要,建好之后不僅利用率不高,而且很快便有可能面臨被廢棄的問題。在這樣的背景下,“合村并組,成為解決問題的唯一出路”,該縣決定借此機會啟動全縣新一輪的合村并組工作。合村并組的工作完成以后,監利縣開始投入巨資(3.2億元)建設339個村社黨群服務中心,盡管仍屬巨資,但相比于合村并組前的需求而言,還是節省了4億多元的財政。

    眾所周知,政治任務是不容商量的。上級政府安排的政治任務內容規定得越具體,下級政府尤其是基層政府在具體執行政策以完成任務的過程中能夠靈活運作的空間也就越小。比如,監利縣面臨的政治任務是建設標準化村部大樓,這是不容商量的。而該縣通過“合村并組”這樣一個制度創新,完成了上級安排的任務,同時也添加了某些當地政府自身的意志和訴求。而湖南省的合村并組本身就是政治任務,而且省里對于某些重要指標已經規定得特別詳細和具體了,這就導致下面市縣鄉的靈活空間大大降低了。由于合并建制村是一個非常復雜而又艱難的工作,執行政策的基層政府往往存在較大的困境和畏難情緒,最終在該省的不少地方往往是按照省里規定的具體調整比例平均分配。比如,H市分到的調整比例是40%,那么,全市范圍內所有的縣(市區)及其下的所有鄉(鎮街)都按照40%的比例執行。而到了鄉鎮在具體執行政策的過程中,盡管面臨不同的具體情況,也不得不堅決完成任務。

    對于這種通過將行政任務轉變成政治任務,然后在行政系統內層層傳遞,最終由基層政府貫徹執行的現象,以及該現象形成的原因、條件、效果及其問題,學術界近年來已經有了比較多的研究成果。其中。周黎安、郭亮等人提出的“行政發包制”[[27]]或“行政包干制”[[28]]的觀點頗具啟發。這個觀點認為,上級政府將行政任務以發包的形式給下級政府,賦予了下級政府在完成任務過程中的相應自主權,從而對后者形成了極大地激勵,促使其在完成任務的同時,也獲得了自身利益的滿足。“發包”的過程本質上是一種“放權讓利”的過程,下級政府在完成上級安排下來的任務的同時,獲得了相應的自主權和謀利空間。比如,在完成村莊合并和農民集中居住任務的同時,基層政府也獲得了相應的“建設用地指標”,可以用于城市周邊地區農村的征地拆遷,從而為當地工業化和城市化發展準備更多的土地資源。再比如,通過開展合村并組的工作,能夠比較有效地減少行政村和村干部的數量,從而減少財政供養的村干部人數和對村級組織支付的行政費用;除此之外,還能以一個更大的組織單元對接國家自上而下的各種財政項目資金,避免項目資源過于分散,提高各種涉及農村的財政項目資金的使用效率,從而最終促進農村的經濟社會發展,確保農村生產生活的基本秩序。

    但正如楊華和袁松所揭示的那樣,在具體實踐中,最為關鍵的并不是行政任務的發包,而是行政任務變成了政治任務,即“政治發包制”[[29]]。作為執行政策的基層政府而言,上級政府安排來下并非一般性或常規性的行政任務,而是一項“沒有條件創造條件也要上”的政治任務,因而也構成了基層政府的中心工作。基層政府在開展中心任務時,受限于行政資源的嚴重不足,往往采取打破常規的方式,打破日常的個人分工和部門分工,打破條塊分隔的狀態,甚至打破某些通行的行為規范和行為方式,總之是整合各個方面和各種形式的資源和力量,集中力量服務于中心工作的貫徹和落實[[30]]。合村并組的工作從表面上看是一項行政任務,然而從本質上看它更是一項政治任務。“行政任務的政治化”是導致合村并組在全國各地迅猛推進的第一推動力,繼而也是導致我國近20年來村落急劇減少的第一推動力。

    通過這種將行政任務政治化的“中心工作”模式,合村并組比較有效地實現了預期目標。具體來說:對于執行政策的基層政府來說,首先是完成了上級政府交辦下來的這一政治任務,避免了來自上級黨委政府的政治上的問責壓力。其次是在開展和完成上級工作的過程中,也加入并實現了自己的意圖和目標。比如,監利縣以上級政府要求標準化的村部大樓全縣覆蓋要求為契機,把合村并組這樣一個基層政府自己的意圖也加入進來,從而既完成了上級建設村部大樓的目標,也實現了自己的減少行政村數量、進而減少縣級行政資源支出的目標。而對于國家與農民關系而言,面對農村人財物大量流失而村莊又呈現出高度分散、細碎和流動性大的基本特征,通過合村并組,相對擴大村莊的規模和人口的規模,進而通過行政力量為部分有條件的村莊提供一種穩定性的外力支撐,可以比較好地承接自上而下的資源,落實國家對村落和農民的各種政策和意圖,推動基本公共服務的均等化和城鄉一體化,提高財政資金的使用效率,實現國家供給與農民需求之間的良好對接,改善政府與農民的關系等。總之,合村并組有利于密切聯系國家與農民的關系,提高農民的國家認同,提高政權的合法性。

    四、合村并組的治理邏輯與現實困境

    在湖南省撤并了全省近一半的行政村以后,該省民政廳黨組成員、副廳長李勁夫表示:“農村并村后,建制村人口增多、地域增大,傳統的鄉村社會從熟人、半熟人社會向半熟人、生人社會轉變,政府公共服務半徑擴大,農村社會治理基礎發生變化,農村社會治理精細化要求面臨挑戰和機遇”[[31]]。這也就意味著,在政治邏輯之外,合村并組還有一套治理邏輯。政治邏輯主要關注國家與農民關系,強調農民對于國家政權的合法性認同;而治理邏輯則主要關注基層干部與農民、農民與農民關系,強調農民需求的有效表達和政府的回應等等。

    (一)合村并組的治理邏輯

    從治理的角度來看,合村并組的直接結果是造成了村莊治理規模的擴大。在治理研究領域,治理規模與治理負荷或成本之間的關系以及這種關系對治理有效性的影響,一直是學術界討論的重點話題[[32]]。從理論上看,治理規模與治理有效性之間具有內在張力。一方面,治理必須要建立在一定規模之上,唯有如此,才能為治理籌集資源,提供運作空間。但另一方面,伴隨著治理規模的不斷擴大,治理負荷也在快速增加,治理負荷顯然會削弱治理的有效性。因此,當治理規模超過了一定限度以后,治理將會因為日益負重而陷入危機之中。

    西方政治哲學對于治理規模的“小”“大”的選擇經歷了變遷。在工業革命以前,學術界顯然更偏愛規模小,亞里士多德對雅典城邦的討論就是一個典型代表。規模小的優勢是可以實行直接民主,通過相互之間的充分討論和交流,形成共識,實現善治。而在工業革命初期,盡管學術界——比如,盧梭、孟德斯鳩和托克維爾仍然更偏愛規模小,但這種主張已經越來越難以在現實中找到其對應物了,規模小逐漸成為了一種理論上的最優治理規模。而當作為直接民主的替代性方案——代議制民主被提出來以后,規模大成為了一種面對現實的普遍選擇。到了聯邦黨人在闡述美國的建國方略之時,規模小就是理想的最優治理規模的觀念被拉下了神壇,規模大則變成了一種無論是理論上還是現實中都是最優的治理規模。然而,各國的治理實踐卻顯示,規模大帶來的是民眾政治效能感的低下和政治冷漠感的普遍化,這些現象又激勵著新時期的政治學家們重新探討治理規模及負荷與治理有效性的關系[[33]]

    在上述理論的指導下,我們要問,合村并組的工作是否增強了村莊的治理能力?具體來說:首先,合村并組是否增強了基層組織的治理能力,以使之能更好回應農民的訴求,滿足農民的需要?其次,合村并組是否提高了農民的組織化程度,以使之能夠更好地表達自身的需求偏好、意見或建議?最后,合村并組是否改善了基層政府與農民之間的關系(尤其是干群關系),使基層政府與農民能夠為著確保農村生產生活基本秩序的目標達成一致行動?

    前面關于村落邊界的討論提示我們:村落是一個實體。盡管村落處于整個國家體系中的末梢位置,但村落本身也是一個相對獨立的政治實體、經濟實體、社會和文化實體。具體而言:首先,在人民公社體制被廢除以后,我國實行了“鄉政村治”的治理體制,并延續至今。鄉政村治指的是在鄉一級設置我國最基層的政權組織,鄉以下為群眾自治性質的村民委員會。作為一級村民自治組織,村落是一個政治實體。其次,建立在土地集體所有制和村集體經濟實踐(資產、債務)的基礎上,村落是一個經濟實體。第三,在傳統宗法制度和人民公社時期高密度的集體生產生活實踐的基礎上,農民們以村落為單位形成了比較強烈的“自己人”認同,建立了一個包括人情往來在內的互助圈,故而村落也是一個社會和文化實體。

    筆者認為,這些村落既然能夠延續至今,保持了基本的秩序和穩定,自然有其內在的道理和機制,從而確保了村落各種力量的均衡,也即構成了一個相對獨立且總體有效的治理單元。從這個意義上說,合村并組不僅是兩個乃至多個具有相對獨立的政治、經濟、社會和文化實體的合并,而且也是兩個乃至多個相對獨立的治理單元的合并。合并前,各個治理單元具有個自己的秩序維系機制和力量平衡狀態,合并以后,這些秩序維系機制如何統一?其中的力量平衡在必然被打破以后如何重新建立平衡?總而言之,合并后的新秩序如何達成?

    (二)合村并組的現實困境

    從全國各地的政策實踐來看,合村并組以后,各地都不同程度地出現了一些治理上的困境,不僅沒有能夠實現預期的政策目標,甚至還制造出了很多新的、更棘手的問題。

    首先,合村并組并沒有起到降低行政成本的作用。合作并組看似減少了村干部的職位數和人數,從而減少了基層政府對村級的財政轉移支付,但從客觀上說,合村并組并沒有減少基層政府對村級組織的財政轉移支付[[34]]。原因在于:在合村并組以前,村干部的職位數與人數與其所管轄的人口和地域范圍之間已經形成了某種均衡;而在合村并組以后,村干部的職位數和人數減少了,地域范圍和人口規模卻擴大了,這就必然導致每個村干部管轄的地域范圍和人口規模也會擴大,從而增加了工作量和工作難度。在這樣的情況下,留任的村干部必然會要求更高的待遇,從而也就稀釋了減少村干部職位數和人數所節約出來的行政成本。

    那么,由于留任村干部的待遇提高了,村干部的工作積極性和村級組織的行政效率是不是也會隨之提高呢?實際上,這構成了合村并組的第二個重要理由和預期目標。我們的調研和分析顯示,合村并組在提高村干部工作積極性和村級組織行政效率方面的作用非常有限。其中,對于那些不需要與農民打交道的工作,村干部和村級組織的行政效率往往是很高的;然而,一旦涉及到需要與農民打交道的事務之時,村干部便往往會因為缺乏足夠的治理資源和社會基礎而陷入困難之中,從而缺乏積極性。問題在于,政府并不可能包辦農村和農民的所有事務,村干部和村級組織的一個非常重要、甚至可以說最重要的職能,就是接觸農民,在接觸農民的過程中,了解農民,動員農民。否則也就脫離了其作為“最基層”的應有之義。然而,合村并組并沒有激勵村干部去接觸農民。實際上,早在取消農業稅不久,學界便已經發現,基層政權開始“懸浮化”[[35]],基層干部和基層組織考慮更多是政府自上而下的供給偏好,而不是農民自下而上的需求偏好。合村并組并沒有改變既有的體制機制,甚至因為村落范圍的進一步擴大和人口的進一步增多,導致村干部與村莊整體的聯系更加疏遠了[[36]]。結果造成村干部與村民互不相識,“笑問客從何處來”,更遑論接觸農民、甚至動員農民。總之,合村并組以后,村干部不僅客觀上難以接觸農民(原因當然很多,比如合并以后村級事務變多或難度提高了、村域面積太大了、農民變復雜了,不愿意或不信任村干部等),而且主觀上也缺乏接觸村民的內在積極性,因此,即使政府逼迫其接觸農民,其效果也很有限[[37]]

    第三,合村并組并未改善村級治理,甚至還惡化了村級治理。其中最顯著的是由于脫了熟人、半熟人的村莊社會基礎,造成了村民自治的制度運行成本高企,村民選舉過程中亂象叢生,選舉之后的村級治理不僅不能有序開展,甚至陷入了癱瘓[[38]]。在我國絕大多數農村地區,村莊社會結構性力量依然客觀存在,并且具有一定的行動能力。有學者稱之為公共社會資源或社會資本,以區別于公共經濟資源。村莊內部的社會資本與村外的行政力量的關系十分微妙,如果利用得好,它可以是國家行政體系和村莊治理的不可多得的資源和助手;但如果利用不當,它也很有可能是后者的重要掣肘。村莊社會結構性力量不僅會在日常的生產生活中展示出來,更會在選舉等重大事項中展現。村莊精英從來都不是以個人身份出現在村落之中,他往往具有特定的村莊社會基礎作為支撐。村干部配置往往是村莊既有的社會結構性力量長期頻繁互動所形成的均衡的一個外在表現。作為一項行政行為,合村并組無疑會打破村落內部既有的社會結構性力量的均衡和建立在這種均衡基礎之上的地方性共識[[39]]。由此,村莊將陷入到漫長的磨合階段,以最終重建新的社會結構性力量及其均衡和共識。從現有的政策文本來看,合村并組似乎并沒有為這一漫長的磨合過程做出過什么準備或努力。

    治理問題的核心是政府與社會的關系。規模小的社會單位,不僅人們交往的交易成本更低,而且更重要的是,它還可能是一個熟人社會。熟人社會有兩個基本特征,一個是熟悉,另一個是基于熟悉基礎上的親密感,是一個很親密的小圈子、小團體。對于國家建立其合法性即政治層面來說,這種小圈子構成了國家與農民關系的一個潛在的威脅和挑戰,但對于確保區域內的基本秩序即治理層面來說,這是一個非常具有用并且有效的組織單元。在工業革命以前,雅典城邦并非一個國家,而是一個具體的熟人或半熟人社會,其中治理與統治是合一的。工業革命以后,現代國家開始建立,在國家政權建設的初期,統治壓倒了治理,成為首要的目標。在此過程中,傳統的小而具體的社會單元被現代的大而抽象的社會單元所取代,冷冰冰的人與體制的關系取代了溫情脈脈的人與人的關系,以手藝為基礎的家庭作坊里的小生產被由機器裝備起來的工廠里的大生產替代,規模較小的國家被規模較大的國家吞并和消滅。在現代國家的力量廣泛深入到社會各個層面以后,它也替代原來的社會機制,為民眾提供保障,從而建立民眾對國家及政權合法性的認同,也即是“民族形成”的過程。然而,在此過程中,這種行政性地保障模式不僅效率低下,而且甚至還產生了更多的問題。于是,政治問題(國家政權建設)逐漸淡出,治理問題開始凸現,促使人們對如何更好地發揮政府作用,改善政府與社會關系做出新思考和新探索,強調社會的多元、活力和自主性。人們越來越意識到,規模的大與小并非對立關系,小的治理有效性是增進大的政治合法性的基礎。

    五、小結與討論:村落變遷的動力學

    本文基于國家與社會關系的分析框架,考察了近20年來我國村落變遷的動力學問題。顯然,在經濟快速發展和社會急劇變遷的時代背景下,我國村落的遭遇和命運,是擺在我國的社會科學研究者面前的一個重大而又緊迫的問題。學術界既有的研究主要關注的是因城市快速擴張所引起的村落從經濟邊界到社會邊界依次開放并最終融入城市的“村落終結”分析模式。然而,本文的研究卻發現,導致我國近20年來村落終結的主要力量并非城市化,而是行政主導下的合村并組運動。在此基礎上,我們關于我國村落變遷動力機制的探討,也隨即從原來的市場經濟與村落社會的關系問題,轉變成了行政體制與村落社會的關系問題。

    從行政體制與村落社會關系的角度來看,合村并組不僅是一個行政過程,而且也是一個社會過程,它是政府等現代性力量有計劃地推動農村社會變遷的過程,屬于“有計劃的社會變遷”。有計劃的社會變遷是費孝通在《鄉土中國》一書中最先提出來的。遺憾的是,一直以來,學術界更多地關注了這本著作中關于“中國社會基層”所具有的“鄉土性”的精彩論述,卻忽略了與之相對的“從這基層上曾長出一層比較上和鄉土基層不完全相同的社會,而且在近百年來更在東西方接觸邊緣上發生了一種很特殊的社會”[[40]]。其實,后者在費孝通開始討論鄉土社會中的“社會變遷”之時已逐漸浮出了水面。按照他的看法,鄉土社會的變遷是很緩慢的,基本上是被吸收在了社會繼替的過程之中,表現出了“安定”的總體特征。

    在鄉土社會里,個人的行為動機主要來自其主觀的“欲望”,人們對自身及其所在的社會得以生存和維系的條件(客觀的“需要”)是不自覺的,但由于個人的欲望的形成過程受到了社會文化的影響和約束,因此,在個人主觀的欲望與其客觀的生存條件之間存在著某種微妙的關聯,從而確保了鄉土社會的穩定性。然而,隨著社會的急劇變遷,尤其是現代社會的到來,這種宏觀的傳統文化與個體的主觀欲望之間的微妙的關聯快速被打破了。由此,人們必須要明確知曉其得以生存的客觀需要,并依此而計劃行事。費孝通認為,當人們行動不再基于客觀欲望、而是直接基于客觀需要而理性地行動的時候,或者說,當人們發現“社會也可以計劃”的時候,人類社會也就已經開始走出鄉土性的社會而進入到現代社會里了。

    費孝通認為,計劃是現代社會的一個基本特征和普遍現象,而在鄉土社會里,則根本沒有計劃的需要和位置。值得一提的是,這里的計劃并不是指狹義的計劃經濟。計劃在這里是人的理性的集中體現。當欲望已經不再能夠作為人的行為指導之時,需要便會自然而然地浮現出來。為了滿足需要,人類必須利用和發揮其理性能力,做出計劃,并依照計劃行動。總體上看,社會變動得越快,計劃的重要性就會越明顯,當然計劃變動的可能性也會越大,而這反過來又會推動社會更快速的變遷。從這個意義上說,現代社會的變遷從來都不是自然而然的,它是有計劃地實現的。有計劃的社會變遷是現代社會的一個常態,也是基本需要。

    具體到我國的村落變遷歷程來看,在近20年乃至更長的歷史脈絡中,國家行政力量強制性地介入到村落社會之中開展有計劃的社會變遷是導致我國村落變遷的最主要模式。那么,中國政府為什么有如此高的積極性,在近20年內多次掀起合村并組運動的浪潮呢?學術界既有的解釋主要是從壓力型體制、政績驅動、土地財政、錦標賽等行政機制進行分析,具有一定的啟發意義。但實際上,我們還可以在社會變遷的角度之下作更加完整的理解。眾所周知,自1840年以后,中國變成了由西方主導的整個資本主義世界體系的一部分,中國的政治、經濟、社會和文化都從過去的中心和先進位置變成了現代政治、經濟、社會和文化的邊緣和落后位置,套用格爾茨的話來說,即從一種普遍性知識變成了一種地方性知識[[41]]。面對這樣一個“千年未有之大變局”,實現現代化是惟一出路。從這個意義上說,中國的現代化從來都不可能是自然而然的結果,它要求中國政府必須比西方早發現代化過程中的守夜人政府更加積極有為。對于一個后發現代化國家而言,實現現代化可以說是最大的政治,而有計劃的社會變遷則是最主要的手段。這也就意味著,政府在農村地區進行有計劃的社會變遷,表面上是行政邏輯的自主擴張,而實際上卻是上述政治邏輯在農村地區的具體體現。因此,合村并組何以能在近20年來如此廣泛而又迅猛地在全國各地推進,本文主要從合村并組的政治邏輯,以及在這種政治邏輯之下所形成的特定行政運作機制的角度進行了解釋。

    在本文的最后一個部分主要是從秩序的角度探討了合村并組的后果和影響。合村并組對村落秩序的影響無疑是深遠的。在此之前,作為一個社會實體,村落社會秩序的維系機制自有其內在邏輯;而在此之后,隨著國家行政力量的強制性介入,村落既有的社會秩序維系機制受到沖擊,而新的秩序維系機制又尚未建立起來,村落社會治理于是便陷入了困境。實際上,村落社會原有的秩序也并不完全單純地建立在村落社會性力量的基礎之上,而是既有的行政體系與村落社會在經過了長時間的磨合之后所形成的一種簡約的秩序維系機制。在這種簡約治理機制里,行政組織的邊界與村落熟人社會的邊界實現了比較好的融合或平衡,也可以說,行政吸納社會,社會也利用了行政,從而形成了行政與社會的良性結合狀態。而在合村并組以后,行政組織的邊界急劇擴大,而村落既有的熟人或半熟人社會邊界則不僅沒有變大,甚至在現代性的沖擊下反而變小了,行政組織與村落社會之間出現了嚴重的不匹配狀態。在此背景下,行政無法吸納社會,從而導致行政成本高企;而社會無法利用行政,從而導致村落社會的進一步原子化。村莊社會秩序和公共治理不僅成本高昂,而且問題叢生。從這個角度來看,在行政力量的推動下,村落治理開始從傳統的簡約治理向現代治理轉變。現代治理是復雜社會的治理,需要大量的行政資源作為支撐,而這里的問題在于,合村并組的一個非常重要的理由或者目標就是要降低行政成本,這顯然與現代治理的要求是背道而馳的。

    通過將合村并組的邏輯分為政治邏輯和治理邏輯,本文可以對政府部門和學術界何以會對合村并組具有截然不同的態度做出解釋。顯然,政府部門更多地是從自上而下政治邏輯的角度肯定了合村并組的必要性和緊迫性,而學術界則更多地是從自下而上的治理邏輯的角度揭示了合村并組對于村落生產生活和社會秩序維系機制破壞有余而建設不足的問題[[42]]。在農村地區人財物大量外流的情況下,通過合村并組,農村基層行政組織的規模有所增大,這種狀況不僅可以使得合并后的村落能夠更好地承接和利用國家自上而下的各種政策和財政資源,提高國家對基層行政組織及其干部的支配和激勵能力,進而提升農民的國家認同,進一步鞏固政權的合法性,近20年的合村并組運動正是在這樣的政治邏輯之下迅猛推進。然而,當我們撥開宏觀層面政治邏輯的濃霧之后,順著國家自上而下的制度、政策和財政資源的供給渠道,回到這些制度、政策和財政資源利用的具體執行過程之中以及這些制度、政策和財政資金的供給對于村落社會秩序的維系及其民眾生產生活的安排等治理層面的時候,以行政脫嵌于村落既有的熟人或半熟人社會為主要特征的合村并組行為顯然不利益村莊治理有效性的實現和達成。合村并組之后普遍出現的村落治理危機可以看做是村落社會對于行政力量強制介入的一種應激性反應,套用斯科特的話來說,這是一種“弱者的武器”[[43]]

    實際上,這種村落傳統的社會文化邏輯對于現代性邏輯的應激性反應,即使是在沿海發達地區和城郊地區村落也并不罕見。在這里,“村落終結說”遭到了“村落再造說”的挑戰。比如,折曉葉發現:在經濟高度發展的村落,面對城市化和工業化的沖擊,村落經濟邊界的開放性與社會邊界的相對封閉性之間形成了一種既矛盾沖突又共生共榮的復雜關系。村落經濟邊界的開放并沒有構成村落社會文化邊界開放的動力和原因,反而促使了村莊社會和文化變得更加具有封閉性,甚至后者還反過來影響甚至是主導了村落新經濟邊界的厘定和邏輯,從而形成了具有某種“中間”性特征的新型社會結構或社會形態,即“超級村莊”[[44]]

    綜合本文的觀點來說,政治邏輯無疑是重要的,但治理邏輯也同樣需要受到重視和尊重。合村并組需要在這兩套邏輯間尋得某種程度的平衡和良性互動。值得一提的是,如果政治邏輯不尊重治理邏輯,或者說,如果政治邏輯壓倒了治理邏輯,從而導致治理陷入困境,那么治理邏輯往往會以治理危機為“武器”,反過來削弱政治邏輯。也就是說,如果合村并組的政治邏輯長期脫離其治理邏輯的話,那么盡管國家在賬面上向農村地區投入越來越多的財政資源,然而在具體的制度實踐和政策執行層面,這些公共資源并未能夠有效地轉化成治理資源,從而改善農村地區的治理狀況,滿足農民生產生活中的基本需要,維系農村的基本秩序,甚至還起到了相反的作用,那么,政治邏輯也將因為治理基礎的喪失而面臨嚴峻的危機。

    The Political Logic and Governance Logic of Merging Villages or Groups

    TIAN Meng

    (Department of Sociology,WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

    Abstract: Under the background of rapid economic development and rapid social changes, the encounter and fate of villages inChinais an important and urgent issue in front of the social science interface. Based on the perspective and analytical framework of the relationship between state and society, this paper examines the dynamics of village changes inChinain the past 20 years. It is found that in the past 20 years, the main force for the end of villages inChinais not urbanization, but the merger of villages or groups under the leadership of administration. From the perspective of the relationship between the administrative system and the village society, the merger of villages or groups is not only a top-down political-administrative process, but also causes the bottom-up stress response of the village society, and has multiple logic of politics and governance. The political logic of the merger of villages or groups is the first impetus leading to the rapid development of this work. However, in this process, its governance logic has been seriously ignored. This paper argues that political logic is undoubtedly important, but governance logic also needs to be valued and respected. The work of merging villages or groups needs to find some balance and positive interaction among multiple logics.

    Key words: Villages; Modernization; Merge Villages or Groups; Political Logic; Governance Logic



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    本文修改稿發表于《華南農業大學學報》(社會科學版)2019年第03期



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