• 需求對接與協同供給:社區服務體系運作機制的完善路徑[①]


    王德福[②]

    (武漢大學社會學系,湖北武漢,430074




    摘要:社區是國家公共服務資源惠及居民的“最后一公里”,社區服務體系建設直接影響著人民群眾的生活質量和對小康社會的獲得感與滿意度。本文探討了居民分化與需求偏好的類型,分析了社區服務供給的四種方式及其存在的問題,提出完善的社區服務體系是建立完整的信息采集、服務供給和評估監督機制,實現多元服務供給主體的良性協作,關鍵是明確社區服務的需求表達、服務供給和評估監督中各主體的定位與作用,形成責任邊界明晰、相互分工協作的關系模式。

    關鍵詞:社區服務  基層組織 需求對接 協同供給




    一、問題的提出


    “十三五”期間是我國全面建成小康社會的攻堅階段,社區是國家與社會的“接點”,是國家公共服務惠及居民的“最后一公里”,社區服務水平和質量,直接關切到人民群眾的生活質量,影響著他們對小康社會的獲得感與滿意度。因此,“十三五規劃”將“增強社區服務功能”作為重要的目標要求,《城鄉社區服務體系建設規劃(20162020年)》則對十三五期間社區服務體系建設做出了具體安排,提出“推動城鄉社區服務精細化、專業化、標準化,構建機構健全、設施完備、主體多元、供給充分、群眾滿意的城鄉社區服務體系,讓城鄉居民共享全面建成小康社會的發展成果。”必須認識到,同人民群眾對社區服務的需求相比,同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求相比,現階段我國社區服務體系在建設和運行中還存在諸多不適應的地方。

    當下社區服務的顯著特點是,一方面居民訴求多元化,這不僅表現為不同類型社區的居民需求分化,也表現為同一社區內不同群體的需求差異化,另一方面,社區服務供給主體多元化,既有社區黨組織和居委會,也有新興的物業服務公司、專業社會組織等,不同主體的的服務對象、內容與方式也存在差異。建立有效的社區服務體系,應該是多元主體在服務供給過程中能夠高效協作,實現服務資源供給與居民差異化需求的有效對接。各界普遍認為應該建立政府主導、社會參與、多元協同的社區服務體系。然而,作為社區服務主導力量的社區居委會長期陷于“行政化”困境,難以充分發揮服務居民的作用,因此,應該大力發展社會組織,通過政府購買服務的方式支持、培育社區社會組織,構建以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才為支撐的“三社聯動”的社區服務機制。目前,相關研究大多關注某一類社區服務主體的運行狀況,比如,對社區居委會行政化問題的探討[1],對專業社會組織在社區服務供給體系中的定位問題[2]、社會組織運行問題[3]等方面的研究,以及對政府購買服務的邊界問題[4]、評估問題[5]、風險防范問題[6]的研究等。此外,也有研究關注到“三社聯動”機制在實踐中的“分動多而聯動少,工作協調力度不夠”等問題[7]。總體來看,尚缺乏從整體層面對當前社區服務體系運行實踐的研究,對居民需求分化與社區服務體系建設的關聯性也缺乏深入辨析。筆者認為,建立高效的社區服務體系,有兩點非常重要,一是要建立服務體系與居民差異化需求的有效對接機制,要能夠精準識別和采集居民的需求信息,進而實現服務供給與服務對象的精確瞄準,二是要建立多元服務主體間的有效協作機制,各主體實現有分工有合作的良性協作關系。本文將在分析當前居民需求分化和社區服務供給狀況的基礎上,探討完善社區服務供給機制的路徑選擇。


    二、居民需求類型與需求分化


    (一)居民需求類型

    居民的服務訴求,大致可以分為三類,一類是基礎性需求,是指絕大多數普通居民的社會文化生活、居住環境條件、安全保障等方面的基本需要。具體的,對絕大多數普通居民來說,社會文化生活的基礎需求主要是有公共活動場所,這樣的場所能夠自由進出,自由開展他們有興趣有能力參與的活動,比如打牌聊天和簡單的體育運動等。這樣公共活動場所需要一定的管理制度,但管理必須是簡易和自主的,制度越簡單越容易被人遵守,也才能真正實現其開放性和公共性。除了這類相對集中的公共場所外,每個小區都會被居民開發出一些適合日常聚會的空間。另外,社區毗鄰的城市公園、廣場也會成為重要的公共場所。可以說,公園廣場已經成為嵌入在社區生活有機體中的重要組成部分。居住環境條件的基礎需求也就是物業管理相關的基本的保潔保綠保序要求。這方面需求會根據居住社區基礎條件差異而有所不同,也與物業管理方式有關。由于難以形成公認的客觀量化的標準,這類需求在實踐中存在較大彈性,模糊空間也比較大,需求方和供給方之間很容易因此發生糾紛。安全保障需求就是居民對社區社會治安和社會秩序的要求,主要是指居住的人身財產安全、鄰里關系、社區公共環境秩序等。

    第二類是特殊性需求,是指部分居民因為個人興趣愛好、經濟社會地位和其他特殊因素形成的需求,這類需求的滿足大多依賴比基礎性需求更高的條件,包括個人稟賦條件、公共設施條件等。在社區中,居民的特殊性需求主要是唱歌、跳舞、戲曲、書法繪畫等需要一定才藝基礎的興趣愛好,以及兒童教育、休閑娛樂等。滿足居民的才藝興趣,需要社區提供必要的場地、設備甚至培訓條件,擁有這類興趣的居民往往同時也是熱心參與社區事務的居民,人數不會很多,但在全體居民中會形成一定的比例,考慮到他們能夠影響到家庭和其他居民,而且社區將他們組織起來開展大型表演活動,也能豐富普通居民的社會文化生活,所以,其對于社區建設具有很大的積極意義。不過,需要在特殊性需求中進行必要的區分,這個區分也是為了劃定社區服務供給的責任邊界。有一些特殊需求是某些社會階層的群體,或某些特殊家庭的特殊需要,比如一些全職太太的休閑娛樂需求,一些家庭對子女才藝培訓和教育的需求等等。這類需求的滿足需要特殊的軟硬件條件,且對服務供給方也有較高的要求,需求的差異性和彈性都比較大。更重要的是,這類需求一般在市場上有供給主體,屬于經營性的盈利性的服務業。也就是說,實際上市場上已經存在依據個人購買力和需求偏好的差異化的服務供給主體,有這類特殊需求的特殊居民應該自行支付成本購買服務。這類需求是政府購買社區服務最容易混淆或者說越界的地方。相比之下, 普通居民的特殊需求其實比較一致,唱歌也好廣場舞也好,并不需要太高的專業水準。

    第三類是專業性需求。是指這類需求的滿足依賴較為專業的供給方式,比如高齡失能老人的陪護、特殊人群(精神病人、吸毒人員、社區矯正人員)的心理疏導等。專業型需求涉及到的居民群體更為狹窄,而且這類群體大多與社區普通居民交往不多,是社區生活中的邊緣群體。當然,普通居民也有專業性需求,比較典型的政策法律方面的需求。比如申請政策性的社會保障、社會福利和政府補貼,小區內住改商、飼養寵物,外來人口申辦居住證及子女入學等,此外,物業管理中涉及法律的更多,業主維權更是需要專業的法律和政策知識。

    (二)居民分化與需求偏好

    一般來說,老年人比中青年人對社區依賴性更高,弱勢群體比普通群體對社區的依賴性更高。原因很簡單,老年人受生理局限,社會活動半徑有限,生活重心在社區,社區環境與其生活體驗的關聯度更為直接與緊密。弱勢群體比普通群體更加依賴政府提供的社會保障和社會福利,這些都需要經過社區這個中介和平臺獲取。對于中青年人來說,他們的生活重心在工作單位和城市公共空間,工作和社交占據了其主要精力,相比之下,社區內的社會活動比較少。他們的訴求主要集中在社區物業管理方面,對包括停車管理、社區治安等物業服務敏感度比較高,因為其在社區內的活動主要與此有關。他們對社區公共事務治理和公共文化生活的參與度相對來說是最低的,一個客觀原因是時間有限。兒童和老年人對社區生活的需求是最高的,也可以說他們與社區的黏著度最高。客觀上,這兩個群體受生理限制,活動半徑本來就比較小。兒童的需求比較簡單,主要是社區內同齡群體間的社交、游戲等。社區對兒童需求的滿足,實際上也回應了其家庭對子女課外看護和教育的需要。隨著教育改革的深入,兒童在校時間不斷壓縮,校外教育壓力越來越大。校外教育中既有適合市場供給的個性化教育需求,也有適合社區等公共服務機構供給的看護類基礎性需求,二者的邊界在實踐中很容易混淆,尤其會造成公共服務供給邊界的擴大化。當然,通過吸引兒童參與社區活動,也是間接動員作為父母的中青年人的有效手段。老年人的需求是最多的,他們既有對社區物業管理的要求,也有對社區提供的公共文化生活的需求,總之,因為他們的日常生活幾乎都集中在社區,就有更多與社區打交道的機會。同中青年不同,他們的需求往往是基礎性的,是底線式的:物業管理能夠維持基本秩序即可,社區公共文化生活則往往是棋牌室、簡單的健身運動、合唱、廣場舞等基本的文藝活動等。

    住房市場化使得城市社會階層分布基本上與社區類型重合,這個問題某種程度上也可以轉化為不同類型社區的居民訴求差異。對于中高收入階層的群體來說,他們擁有一定經濟實力,對居住環境和房產價值更為敏感,更關心社區物業管理水平和社區提供的公共服務,由于這個群體擁有經濟、知識、社會資本等方面的優勢,往往是社區維權精英的主要來源。基本上所有的鄰避抗爭運動和業主維權運動中,都活躍著這個群體的身影。但是,他們對社區基層組織主導的社區治理參與程度卻并不一定高,他們的社交生活等基本不在社區,其對公共生活的訴求也是特殊化的,對于主要提供基礎性服務的社區基層組織來說,很難回應他們的訴求,但卻必須承擔由這個群體引發的公共事務治理問題。低收入群體往往聚集在老舊社區,而且低收入群體中可能集中分布著兩勞釋放人員、精神病患者等特殊群體,這個群體對政府提供的社會保障和社會福利比較依賴,對社區基層組織的主要訴求就集中在這個方面。介于兩個階層之間的大多數普通居民,主要還是基礎性需求,但在一些社區維權精英的動員下,也會表達出更高的利益訴求。這個群體是社區常規物業糾紛事件的主體,這些常規性的糾紛往往是日常性的瑣碎的,但卻是具有積累性的,很容易因為無法及時有效化解而累積成劇烈沖突性事件。

    分析居民分化的維度還有很多,但上述兩個維度的分化在社區治理中是比較明顯的。當然,兩個維度是可以重合的。在不同社區類型中,往往會形成某種或某些群體的相對集中,比如,老年人和低收入群體往往集中于老舊社區,中高收入群體則大多集中在高檔商品房社區,而且由于這個群體購買力較高,他們很可能在多個社區擁有房產,是社區治理中相對特殊的力量。而在中高收入群體聚集的商品房社區中,一般也會存在相當數量全職家庭婦女。這個中青年女性群體,由于沒有工作,與社區黏著度比較高,對社區提供的公共文化生活的訴求比較高,是社區治理中潛在的積極力量。

    居民對社區的訴求以基礎性需求為主,特殊性需求為輔。絕大多數的訴求都是幾乎每個家庭都要在日常生活中遇到的基本問題引發的,比如樓上漏水、寵物擾民等等,這些問題時時刻刻都有可能出現,重復發生率非常高,很難有一勞永逸的一攬子解決方案,因此社區必須每天都要面對。同類型社區中,居民訴求表達具有一致性,但又存在差異性,實踐中很少出現利益完全一致的訴求。比如,有車的居民希望減少社區綠地面積增加停車位,而沒車或車少的家庭就不會同意。也就是說,上述依據年齡和社會階層進行的劃分,在居民訴求表達實踐中,可能是比較復雜的,因時因地因事而異。社區是建構性的,與鄉村社會可以通過情面關聯等原生性的社會資源消弭部分利益分歧不同,居民在表達個體利益訴求時,獨立程度更高,更少顧忌他人利益和公共利益。這正是社區回應居民利益訴求的復雜性和困難性所在。


    三、社區服務供給模式及其困境


    (一)社區服務供給模式

    居民在社區的需求主要通過四種方式獲得回應,這四種方式分別對應一類社區服務供給主體和供給模式。

    第一種是市場化供給。存在于物業服務領域,供給主體是物業服務公司。這種方式普遍存在于商品房社區和部分老舊社區,作為業主的社區居民通過選聘物業企業,管理和維護居住小區的環境,提供相應的物業服務。市場化的物業服務建立在業主與物業公司的服務契約基礎上,其運行有賴于雙方對契約的遵守,如果任何一方不履行契約要求,另一方都可以終止,業主可以解聘物業公司,物業公司可以撤出小區。實踐的復雜性在于,我國現行的物業管理制度存在前期物業的設置,即居住小區建成后到業主成立業委會之前,由開發商指定物業公司對小區進行管理,業主在購房時要接受這個前期物業管理的給定事實。前期物業基本都是開發商的子公司,小區交付后到業委會成立前,小區內包括共有產權部分在內的財產存在產權主體缺位等模糊空間,為開發商與物業公司合謀侵犯業主利益提供了可能。且到業委會成立自主選聘物業公司時,前期物業已在小區經營多年,其資源投入已形成利益粘著,并且其擁有信息不對稱的優勢,使得業主自住更換物業公司困難重重。物業服務具有瑣碎性、重復性、溫和性和模糊性等特點,伴隨著物業管理全過程和業主的日常生活。物業公司與數量眾多且分散的業主達成良性互動的成本很高,雙方很容易發生糾紛,且糾紛很容易從細小瑣碎的個體糾紛逐步累積擴大化為業主對物業公司的群體性不滿,即使個體服務訴求能夠基本得到物業公司的回應,但仍然會成為潛在的業主拒交物業費的抗辯理由。物業管理實踐中最常見的“收費難-降服務”的惡性循環就是糾紛累積化擴大化的典型表現。也即是說,物業服務的供給雖然是市場化的,但其實踐過程很難完全按照市場化的契約規則運行,市場交易問題往往演化為治理問題,且與業主自治等糾纏在一起,問題更加復雜化。

    第二種是社會化供給。存在于物業管理、社區公共生活等多個領域,供給主體是社區居民及其自組織。在一些規模較小、市場化的物業公司不愿承接的居住小區,業主也可以通過自我管理的方式進行物業維護。業主組成業委會,業委會收取物業費后,直接招募保安和保潔員,并監督其工作。自我管理的好處是,取消了委托-代理關系,不存在代理人監控的問題,而且能夠節省物業管理成本。但其局限性也比較明顯,只有那些規模較小、物業管理內容簡單(如沒有太多公共區域的保綠保潔任務,車輛較少)且業主利益共識度高,物業費收繳比較容易的小區才可以實施。相對而言,社區公共生活領域的自我供給情況更多,其主要表現就是居民自發結成的廣場舞隊、合唱隊、門球隊等各種自組織,這些組織,有的需要社區提供場地設備等支持,有的則完全由居民自我管理自我服務這些自組織往往組織化程度比較弱,依賴少數積極分子的無私奉獻,居民加入和退出都比較自由,沒有嚴格細致的成文制度,且一般規模不能太大。這種社會化的自我供給方式的優點是,居民的需求偏好能夠直接得到回應,不會產生供給錯位的問題,而且成本低效率高。這些居民自組織也往往是社區基層組織發現和培養積極分子的主要渠道。

    第三種是專業化供給。也就是現在各地政府力推的購買社區服務的方式,其主體是專業型的社會組織,尤以社工機構為多。引入專業型社會組織,被認為是政府職能轉型、提高公共服務供給效率的舉措,許多城市,特別是發達城市為此不惜重金。這些社會組織為社區居民提供的服務廣泛分布在居家養老、兒童托管、心理咨詢、社區文化、環保宣傳等,具有鮮明的專業性,由專業社會工作者具體操作。專業化的服務供給具有目標人群明確、服務周期固定、服務內容專業等特點。理想狀態下,社會組織應該根據社區居民的需求偏好提供有針對性的專業服務,而且其供給效率要比其他攻擊方式高,這樣才能達到政府購買服務的政策預期。然而從實踐來看,效果并不理想。

    第四種就是以政府和社區基層組織為供給主體的行政化供給。這類服務主要集中在行政服務類、老舊社區的物業管理和社區公共活動等方面,在實踐中,社區基層組織提供的服務幾乎涉及居民生活的方方面面。作為政府行政服務延伸到居民身邊的受理平臺和辦事窗口,社區基層組織大大方便了居民,基層組織在提供行政服務的同時,也是向居民進行政策宣傳和法律普及的過程。老舊社區的物業管理是基層組織服務供給的重點和難點,這些社區因為先天條件限制,以盈利為目的的市場化物業公司不會承接,只能依靠政府兜底。上級政府主要是通過財政撥款來彌補物業費收繳不足(很多城市根本不收物業費)的虧空,但物業管理的具體實施需要基層組織負責。近年來,許多城市在探索新的管理模式,杭州的準物業管理是比較有代表性的。

    這四種社區服務供給方式其實可以歸結為兩種,市場化供給和社會化供給實際上都是社區居民的自我供給,居民自行承擔服務成本,專業化供給和行政化供給都是政府供給,社區服務成本主要通過政府公共財政承擔。服務供給是對需求的回應,其關鍵問題是供給與需求實現有效對接,且盡可能降低對接成本或者說交易成本。有效性是指服務能夠精準回應居民差異化的需求偏好,低成本則是指合理的供給成本之外的物質和非物質成本。可以說,實現社區服務與居民需求的高效低成本對接,是衡量社區治理效果的重要內容。

    (二)服務供給困境分析

    1、市場化供給的結構性困境

    市場化的物業服務很容易發生服務糾紛的積累和擴大化,最終演變成“收費困難-服務降低”的惡性循環,其表現是:開始出現極少數拒繳物業費的業主,其抗辯理由是個別化的,且不一定合理合法,有的因為物業服務不到位,有的則純粹是搭便車。少數不交物業費的行為產生示范效果,并成為更多業主拒交物業費的抗辯理由,導致物業公司收益下降。物業公司主動或被動采取降成本的方式應對,從而影響物業服務水平。這又催生更多物業服務糾紛的產生,和業主拒交物業費行為的普遍化,小區物業管理秩序不斷惡化。經驗表明,物業服務中的惡性循環非常普遍,且這種循環剛性不可逆:極少出現同一家物業徹底扭轉局面、打破或跳出循環的現象,除非更換物業。

    物業服務陷入惡性循環困境,與物業合約本身的結構性缺陷有關。物業服務合約理論上是市場交易行為,業主與物業公司通過雙向選擇簽訂契約,前者付費后者提供產品,任何一方違約另一方都有權獲得賠償直至終止合約。不過,物業合約并非存在于理想的市場真空中,而是深嵌在復雜的政治社會關系場域中,這就使得物業合約表現出與一般市場交易合約的巨大差異。根據“不完全合約”理論[8],由于人們的有限理性、信息不完全和交易事項不確定性等因素影響,現實中“不完全合約”是必然和經常的。不過,物業合約與一般不完全契約的關鍵差異在于,二者契約締結關系不同:前者并非“一對一”的市場交易,而是“一對多”。從表面上看,物業合約是業委會這個單一主體與物業公司締結的,但在現有法律約束下,業委會并不具有民事主體資格,業委會是受業主大會委托行使權力,而業主大會實際上就是全體業主。這里發生了從“雙邊”向“多邊”的合約治理結構的變形[9],在物業管理實踐中,單一的物業公司不得不面對成百上千的業主,這就放大了合約的不完全性,使得雙方履約行為的不確定性更加嚴重,這中間的作用機制可以稱之為“雙向弱約束”。雙向弱約束是指業主與物業公司之間彼此約束力都有限。一方面,由于信息不對稱和前期物業管理制度等因素的存在,物業公司享有“自然壟斷”地位[10]。在前期物業管理期,物業公司完全可以利用這種優勢侵占業主權益,由于其壟斷小區入住率等信息資源,物業公司甚至可以決定業委會何時成立。這期間,分散的業主由于缺乏組織,一致行動能力幾乎為零,物業合約對物業公司的約束力實際上是非常弱的。這是前期物業管理期埋下諸多利益分配糾紛隱患的基本原因。進入協同管理期后,業主與物業公司的關系變成業主-業委會-物業公司的結構,但業主對物業公司的約束能力卻并一定提高,因為在物業合約中又增加了一個業主與業委會這對“委托-代理”關系,代理人風險始終是存在的。在實踐中,代理人的監督不足和激勵不足幾乎同時存在,業委會既有可能被物業公司收買,也有可能純粹因為部分業主不信任等原因消極工作。總之,業主對物業公司的正常約束能力實際上是不足的。由于缺乏正常約束方式,一些業主就會采取拒交物業費這種經常是不合法的方式表達權力,造成糾紛一旦發生就容易剛性化。另一方面,物業公司對業主的約束力也是有限的:首先,面對個別業主拒交物業費的不履約行為,物業公司能采取的正當有效手段非常有限,嚴格按照程序和法律辦事,在實踐中效果很差。其次,面對破壞小區公共秩序的業主同樣約束手段有限,勸說阻止等柔性手段不能解決所有問題,而未解的殘余問題逐步積累就會造成業主對物業公司管理能力不足的判斷。雙向弱約束造成物業公司與業主之間難以通過正常有效的方式及時化解糾紛,反而會制造糾紛,并迫使雙方不得不采取非正常方式表達各自權利。物業合約在實踐中就演變成依靠大量非正式手段支撐的不確定極高的利益博弈,而非正常理性的市場交易過程。

    2、專業化供給的低效困境

    專業性社會組織所能提供的只能是針對少數居民的特殊性需求和專業性需求,從實踐效果來看,專業服務受眾面小,專業服務可替代性強,效率低成本高等問題非常突出。

    社會組織進入社區后,往往局限于同特定服務對象打交道,受眾面非常小。一方面,其提供的專業性服務本來目標人群就比較狹窄,問題是目標人群并不一定愿意接受其提供的服務。比如針對社區矯正人員的心理疏導,這些人員本來就希望在社區中匿名化存在,哪怕社會組織再怎么承諾隱私保護,仍難有吸引力。另一方面,其提供的特殊性服務吸引的群體也非常有限,比如佛山某社區引進的家庭綜合服務中心,根據合同規定要為10個社區提供服務,實際上僅有其所在社區的少數居民來,其余9個社區幾乎沒有居民來。為了配合社會組織的活動,社區不得不動員居民參加,以至于這也成為社區的工作負擔。專業化服務不接地氣的問題幾乎是當前社會組織普遍存在的頑疾,他們提供的臨終關懷、心理咨詢等服務與本土社會文化格格不入,經常鬧笑話。相當多的文體活動類的服務,其實專業化程度并不高,社會組織并沒有提供這類服務的排他性優勢,相反,這些服務供給主體的可替代性非常強,居民自組織和基層組織實際上都比社會組織更合適。實踐中往往是以基層組織為主導,居民自組織和社會組織配合,社會組織則將其包裝成服務業績,應付考核。社會組織的服務供給存在的另一個突出問題是效率低下而成本高昂。幾乎所有為社會組織提供專門場所的社區中都出現這樣的問題:一方面社會組織場所利用率不足,另一方面許多居民尤其是老年人缺乏活動場所。原因是社會組織的場所提供的才藝培訓、心理輔導等專業服務產生了排斥效果,老人認為這些場所“太洋氣”“受拘束”而不肯前往。一些社會組織還為社區居民提供青少年教育培訓、居民健身等免費服務,這些服務的市場化供給程度已經相當成熟,其針對的又非弱勢群體,沒必要由政府供給。居民在環境衛生、社區治安等方面的基礎性需求,社會組織既不擅長也無能為力。其結果就是,專業化服務與居民基礎性需求錯位,造成政府公共服務供給小眾化、特殊化,大量公共服務資源被用于滿足極少數特殊群體的特殊需求,絕大多數普通居民的基礎性需求得不到有效回應,不能提升群眾滿意率,反而增加了群眾不公平感,損傷了政府公信力。

      政府購買服務本意是由社會組織低成本高效率地提供服務,但是社會組織提供的社區服務并不一定經濟。首先,其正常運轉成本會稀釋服務經費支出。筆者對佛山某大型家綜中心的調研發現,其運轉經費中僅10%用于開展社區活動,其余經費都耗費在了人員工資、日常管理和辦公上,其中人員工資能占到60%-70%,盡管這樣仍然難以解決一線社工因待遇低而頻繁流失的困境。其次,政府必須建立專業評估機制,額外支付評估成本。引入第三方評估機構對社會組織進行考核評估是普遍做法,這是一種看似合理的制度設計,實踐中卻又出現第三方評估機構的效率問題,即政府在支付了額外的評估成本后,還不一定獲得真正有效的評估結果。第三方評估重點是對社會組織運行規范性的考察,其實這只是社會組織服務供給效率的一部分,更需要考核的是其服務能夠有效對接居民需求,恰恰在這個方面,第三方評估基本是無效的。其對居民采取的電話調查和問卷調查等方式,往往不能得到真實信息。

    作為外生型的服務供給主體,社會組織在居民需求信息采集、需求回應和評估監督機制上都不適合社區服務供給。社會組織所提供的服務,并不是根據社區居民構成和需求偏好在地化設定的,而是自帶服務內容并承接相應的政府項目進入社區,也就是說,其進入社區前,服務內容和服務群體已經是設定好的。這既是社會組織自身的問題,也是政府購買服務項目運作機制的內在缺陷。社會組織過于專業化和規范化的供給方式,也不適合社區居民對服務方式靈活便捷開放的要求。從根本上說,社會組織缺乏社區嵌入性,其自身的人員流動性和政府購買服務的運作模式則進一步強化了其缺陷。

    3、行政化供給的錯位困境

    政府供給的公共服務主要是通過項目方式進入社區的,幾年來投入比較大的主要是兩類,一是老舊社區的基礎設施改造,包括日常兜底式的物業服務;二是針對特殊人群的服務,主要是居家養老服務。其面臨的主要問題一是政府標準化的服務供給與居民差異化需求之間的錯位,二是行政體系高強度自我動員與居民參與率低之間的錯位。從前者來看,無論是政府主導的物業管理還是居家養老服務,都存在供給與需求錯位的問題。在實際生活中,居民由于其經濟支付能力和生活習慣會形成居住空間的自然分化,支付能力強或有更高居住追求的人會選擇有良好物業服務的居住小區,而老年人則更愿意居住在小區環境一般但社區生活有機體發育成熟的小區。居民的支付能力和需求偏好很大程度上決定了其居住環境的環衛保潔標準。換句話說,生活環境質量其實是一個非常有彈性的需求,也因此具有明顯的差異性。如果沒有政府介入,居住小區的環境質量會自然形成差異化的樣態。但是,政府在包括環衛在內的城市管理上的要求是標準化的。問題是,現實中政府的標準化要求遠超居民平均需求水平線。這就產生了比較明顯的張力,這就使得社區不得不經常性地組織垃圾清理運動,以至于很容易產生與居民的對立。實際上,政府這種直接的介入方式,雖然能夠比較高效地實現標準化管理的目的,卻因為無法徹底化解張力而存在不經濟的問題。居家養老的政策預期是社區提供的居家養老服務既具有很高的可達性,又比市場化的養老機構成本低,這是一個立足于中國人傳統觀念和現實需求的政策措施。應該說,從政策初衷來看確實比較契合實際。然而,從各地操作實踐來看,很多地方又陷入了“好事做不好”的怪圈。其實原因并不復雜,當其變成一項政府財政支持的項目時,必然要遵循項目供給的固有邏輯,項目建設要求統一化和標準化,甚至有過分求全的傾向。也就是說,養老服務設施和服務內容,都是有一套自上而下的指標的。這當然有利于財政資金使用效率的監管,或許背后還有某種公共服務一體化或公平化的追求,問題是,自上而下的標準既忽視了項目落地的社區的差異性,也忽略了老年人需求偏好的差異性,造成的結果就是,標準化的居家養老服務一定程度上超過了居民的基礎性需求,造成了資源閑置浪費。一些引入專業社工組織的居家養老項目,還出現了其他方面的問題。從調研來看,主要是資源浪費的問題。實際上,在許多政府未做強制性要求的地方,社區往往策略性地“形式上應付一下”,用來應付考核的居家養老場所實際上平時都沒有按照其要求使用,而是被居民自由自在地利用著,這何嘗不是居民需求與社區策略之間達成的有益平衡。

    第二個錯位是政府動用公共資源的高強度自我動員與居民低參與率之間的錯位。以環境衛生為例,某種意義上,環境衛生問題大多是居民個人行為的后果,而且是負外部性后果。這些個人行為主要包括:在公共空間堆放雜物,亂丟垃圾,毀綠種菜種花,寵物排便等等。當然,并非所有環衛問題都是個人行為造成的。在有物業管理的小區,居民支付的物業費中,包含了其產生的環境問題的處理費用,也就是說,在市場化的物業管理模式中,居民實際上為個人行為的負外部性后果付出了代價。政府兜底的物業管理模式中,實際上費用都是由政府承擔的。這就意味著,居民個人行為所產生的負外部性后果實際上由政府動用公共資源消化了。這里顯然存在權利義務的不對等問題。同時,政府也沒有有效的手段約束居民的個人行為,居民個人行為具有日常性、靈活性和匿名性的特點,無論是政府職能部門還是社區基層組織,都不可能實現精細化的監控,更不可能進行精準的責任追究。最理想的方式是將居民動員起來,讓居民參與到環境衛生治理當中,即實施居民自治。對政府來說,這種方式雖然可以減輕工作壓力,但實施起來難度太大,且見效很慢。最高效也是最現實的方法是,政府將行政體系和基層組織動員起來。動員不了群眾就動員自己,這是當下政府在很多城市管理中的普遍做法。


    四、社區服務體系的完善路徑


    (一)社區服務供給機制

    社區服務體系完整的供給機制應該包括三個方面,基礎是信息采集機制,也就是居民需求表達機制,主體是需求回應機制,即服務供給,除此之外還需要監督評估機制的保障。

    需求信息采集是實現服務精準對接的前提和基礎,只有準確全面地掌握居民需求信息,才能有針對性地實現服務的有效供給。對社區服務體系來說是信息采集,從居民角度來看則是需求表達,主要有三種方式,一是居民的直接表達,即居民通過有效途徑直接向服務供給方表達訴求。應該說,現在居民的訴求表達渠道是暢通的,而且隨著通信技術的發達還在不斷增加。居民可以直接向物業公司表達對其提供的物業服務的需求或意見,當面反映、服務電話、微信群、QQ群、業主論壇等途徑都可以。建立并保持訴求表達渠道的暢通,也是物業服務的基本內容。面向政府和社區基層組織的直接表達渠道也是多樣的,現在最典型的就是各城市普遍設立的市民熱線,包括12345市長熱線、12319城管熱線等,這些都是居民在日常生活中最常用的渠道。一般來說,市區兩級政府或職能部門會設有專門的受理中心,負責將居民訴求信息進行分類派發,轉交給相關部門或社區處理。第二種是媒介式表達,即居民通過社區積極分子和業委會等自組織進行的間接式的訴求表達。社區積極分子是社區治理中最關鍵的信息媒介,是溝通社區基層組織和普通居民的橋梁。他們本身就是居民的一員,但又比普通居民具備信息收集的優勢,且有意愿和能力向社區轉達居民訴求,或者向居民傳遞社區信息。某種意義上說,積極分子的社區參與是對普通居民社區參與不足的有效彌補,是一種極具中國特色的社區參與模式。第三種是逆向信息采集,即服務供給方主動向服務對象采集需求信息。作為市場主體,物業公司的信息采集不能說是“逆向”的,這是市場經營行為中正常的客戶需求調查。政府和社區基層組織的信息采集行為,則具有“逆向政治參與”的性質。這種逆向的信息采集是群眾路線傳統的一部分,它要求政府公務人員主動下沉到群眾中去,傾聽群眾意見,了解群眾疾苦。政府及其職能部門的逆向信息采集方式,在很多城市有制度化的渠道,其中比較成熟和普遍的是人大代表或政府部門的社區聯系點制度,其主要做法就是將政府公務人員(包括官員)或政府部門與社區建立固定的聯絡關系,定期到社區了解社區情況,接待居民反映問題。另外一種制度化和組織化的信息采集方式是社區網格系統,社區網格系統不僅在社區社會治安綜合治理等社會管理工作中作用突出,而且也成為政府和社區收集居民訴求的重要手段。網格系統在許多城市是利用現在的社區基層組織建立的,即社區工作人員兼任網格員,有些城市則建立了專職的網格員隊伍,社區設有網格管理中心,專門負責信息采集。

    需求回應機制包括三個層面,首先是服務供給方的直接回應,顧名思義,就是社區基層組織、物業公司等供給主體直接針對居民需求的回應。需要注意的是,由于社區本身的有限性,基層組織的直接回應范圍和能力也是有局限性的,比如,行政服務類的,材料受理、信息甄別、結果反饋等技術要求低、不涉及法律權限等的基礎性流程可以社區完成,社區也可以調解一些簡單的鄰里糾紛。大多數服務靠社區是無法提供的,因此就需要第二個層次的回應機制,即協作回應。若干服務供給主體相互協作,共同完成服務供給,主要是指社區基層組織與上級政府和職能部門的分工協作。比如行政服務的流程拆解,社區提供簡單的受理服務,最終由擁有行政權限的職能部門進行審核認定。其他一些社區無法獨立解決的居民需求,社區進行信息報送或協調相關部門。政府直接延伸到社區的逆向信息采集系統,也有相當一部分最終根據屬地管理原則,分派到社區或由相關部門會同社區一起處理。第三種是間接回應,主要是政府購買服務的方式,由專業社會組織代替政府和社區基層組織提供服務。間接回應同前兩種直接回應機制相比,增加了“委托-代理”環節,相應提高了評估監督的復雜性。目前這三個層次的需求回應機制并存于社區服務供給當中,且分別適用于不同類型服務的供給,但實踐中很容易發生混淆,影響服務供給效率。

    監督評估機制是控制服務供給成本,實現供給高效率的必要保障。在最簡單的需求-回應關系中,只需要需求方對供給方的供給過程進行監督,對其績效進行評估,進而決定合約關系是否維系。一般來說,關系鏈越短,監督成本越低,供給過程中的資源流失越容易控制,也越能夠實現與需求的精準對接。市場化的物業服務理論上最符合這種模式,從實踐來看,市場化供給機制中僅靠業主與物業公司之間難以形成有效的監督評估機制,需要引入新的力量,以打破“一對多”的物業合約關系的結構性困境,目前來看,社區基層組織是最合適的主體。由政府進行的服務供給,無論是直接供給,協作供給還是間接供給,目前的監督評估機制都不健全,最關鍵的是缺少作為需求方的社區居民的參與。現在的監督評估主要是政府行政體系的自我監督,通過設置嚴格規范的項目申報、資金使用與管理和項目評估制度來實現監督,對于承接政府購買服務項目的專業社會組織,除了上述監督機制外,還會引入所謂獨立第三方評估機制。第三方的專業評估確實有助于彌補政府自我監督的不足,并引入居民評價,但由于服務項目天然的模糊性,使得這種評估方式也存在缺陷。評估監督機制的欠缺是服務供給與居民需求錯位的重要原因。

    (二)社區服務體系協作機制

    構建社區服務體系的良性協作機制,關鍵是明確社區服務的需求表達、服務供給和評估監督中各主體的定位與作用,形成責任邊界明晰、相互分工協作的關系模式。

    一是擴大社區居民的主體作用。社區居民是社區服務的受益主體,其主體作用應該體現在社區服務供給的全過程,關鍵是開放更多的社區服務參與機會,擴大居民在社區服務全流程中的參與空間。居民需求偏好的表達機制需要進一步完善,尤其是在政府統一化、標準化的公共服務供給(包括購買服務)中,應該加大居民需求偏好的表達空間,在對居民基礎性需求的服務供給上可以采取保底式的標準化供給,但在特殊性需求和專業型需求上,要增加供給彈性,包括調減服務供給項目,將更適合由市場或居民自主供給的項目開放出去。居民在服務供給環節的參與性邀更加充分,開放相關服務項目的立項、規劃、實施環節,使居民由被動受益變為主動參與,提供服務項目實施的有效性。居民在服務評估監督環節的作用應該重點強化,要完善包括第三方評估在內的評估監督機制,使居民參與不僅局限于滿意度調查,而是將其與社區居民自治工作結合起來,充分發揮居民積極分子、樓組長、居民代表等的作用,建立長效的組織化參與機制,使居民的評估監督從事后擴大到服務供給全過程。

    二是強化社區基層組織的主導作用。在多元協同的服務供給機制中,要明確和強化社區基層組織的主導地位。基層組織同包括專業社會組織和物業公司在內的其他供給主體相比,其最大優勢是穩定性,在長期的社區工作中能夠更加全面準確的獲取居民需求信息,發現居民中的積極力量。通過精簡行政任務,將基層組織從形式主義的行政事務中解放出來,更好地投入到社區服務中。增加對基層組織建設的資源投入,增加通過基層組織供給的公共服務項目,推動基層組織工作人員下沉到與居民打交道的第一線,真正盡到為人民服務的職責。通過發現和動員居民積極分子,可以帶動普通居民參與到資源使用的討論、決策、實施、監督全過程中來。通過政府資源輸入,可以給居民自治提供良好契機,可以充分發揮基層組織群眾工作的優勢,真正將居民自治激活,并實現資源的節約高效利用。同時,基層組織要在與其他服務供給主體的協作關系中更好發揮主導作用,一是發揮基層組織為其他供給主體提供居民需求信息的基礎作用,使專業社會組織、物業公司等主體的服務供給更有效對接居民需求,二是通過強化基層組織的作用,打破市場供給中物業公司與居民之間“一對多”的結構性困境,基層組織本身在物業服務供給中利益無涉,能夠較為中立的調處雙方利益糾紛。三是擴大基層組織對其他服務主體服務供給的評估監督作用,基層組織既可以作為獨立主體參與評估監督,也要發揮動員和組織居民參與評估監督的作用。

    三是調整社區社會組織的輔助作用。專業型社會組織的流動性和專業性特點,使其在全面準確獲取居民需求信息、形成長效服務機制方面存在天然不足,其所能供給的也局限于居民的特殊性需求和專業性需求,這就決定了其服務對象相對有限,且很容易發生供給錯位,在這個意義上,專業性社會組織應該定位于社區服務的輔助和補充作用,相應的公共服務資源配置要適度。同時,應發揮社區基層組織的作用,培育和支持居民自發的社會組織建設,擴大居民自我供給社區服務的能力。將居民自我供給能力建設與社區居民自治結合起來,使公共服務資源輸入真正激活社區自身的組織能力和行動能力,既轉化為居民的即時受益,又能轉化為社區自身活力。

    四是完善社區物業服務的合約結構。物業服務不僅僅是一種居民與物業公司之間自主的市場交易行為,更事關居民切身利益和社區秩序穩定,物業合約天然的結構缺陷無法依靠市場自身的交易規則克服,也不能完全依靠并不成熟的業主自治克服。要將物業服務納入社區治理中,一方面加強對物業服務市場行為的政府監管,另一方面發揮基層組織的主導作用,探索居民自治與業主自治的有效結合,比如某些地方試行的居委會與業委會交叉任職等,從制度和組織層面化解的物業服務供給中的結構困境。


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    [①]基金項目:教育部人文社會科學基金青年項目“多元共治視角下城市社區物業糾紛化解機制研究”(18YJC840036)。


    [②] 王德福,男,山東臨邑人,武漢大學社會學系副教授。主要從事城鄉基層治理與社區建設研究。



    本文發表于《地方治理研究》2019年第1期。




  • 責任編輯:王德福
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