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    中國農村基層治理的困境與渾沌的治理邏輯

    馮川     武漢大學 政治與公共管理學院

     

     

    摘要:國家治理方式現代化的關鍵標志是"規范化",最核心特征是基于"形式知識"的邊界劃定。"渾沌"作為對中國農村基層治理內在機制的隱喻,即一種以"隱性知識"為前提的整體、連續、流動、統合的狀態。在集體主義時期,農村生產生活的"渾沌"環境與治理方式的"渾沌"相互適應,社會目標可以被控制和誘導到與國家目標相融合的狀態。1980年代開始推進的基層治理方式規范化建設,逐漸打破了"渾沌"狀態,在地方社會出現了大量與國家目標相對抗的矛盾沖突。基層治理方式規范化建設以提升基層政權合法性為目標,卻降低了基層政權的合法性,然而,國家依然通過一系列行政控制機制駕馭地方行政目標。在規范化及其后果與國家目標控制機制的張力中,農村基層治理陷入困境。當"渾沌"的外在環境沒有發生系統性變化時,在基層社會的治理現場,自上而下的"規范"若沒有造成更多的社會沖突和不滿,則必然在吸納"隱性知識"的一線行政操作中,促生新的"渾沌"

    關鍵詞:規范化    渾沌    邊界    基層治理    困境    

    一、問題的提出

    自從韋伯(Max Weber)20世紀初期提出了關于國家的新古典定義,即現代國家是一個施行支配的必要組織[1]以來,國家的現代性(Modernity)和現代化(Modernization)就成為社會科學界討論的中心議題和問題域[2]現代國家的形成基礎是國家對社區的全面監控,并在監控的基礎上造就一個有明確邊界、社會控制嚴密、國家行政力量對社會進行全面滲透的社會[3]。而現代國家的一個關鍵標志是國家能力(State Capacity)對社會組織和社會關系的強大影響和滲透。

    若以現代國家的標準或國家政權現代化的標準來衡量,新中國的建立就意味著現代國家或國家政權現代化的完成。然而,在1980年代改革開放后,中國共產黨和中央政府基于對新中國前三十年歷史經驗的反思,認為國家治理體系和治理能力的現代化依然沒有完成。如果說國家能力的現代化強調的是國家對社會進行控制的一面,那么國家治理體系和治理能力的現代化則是以國家治理方式為載體的現代化,強調的是國家對治理方式的控制。國家治理方式現代化的一個關鍵標志是規范化國家治理方式的規范化,也即國家治理的目標轉為以內部層級結構明晰、分工明確的組織,按照功能邊界通過嚴格限定的、單一的、法定的、程式化的方式來完成。

    1980年代開始,中國政權運行的規范化、制度化建設被提上議事日程,似乎規范化所帶來的條條框框可以保證社會的穩定和發展。權力上收的鄉鎮體制改革、土地確權工作的展開、稅費改革,以及依法治國”“送法下鄉等的提出,還有近年來一些縣級政府制定的限制村干部權力的措施,無一不是著眼于確保民眾利益,而將法制化、標準化等一系列規范化措施視為行政和監督體制的核心。然而事實上,在一些農村地區上述表現為規范化的現代化措施,并沒有減少社會沖突,反而引致行政成本更高、土地糾紛頻發、農戶謀利型上訪激增、農田水利癱瘓等問題。國家以轉移支付的方式對基層社會進行大量的資源投入,并沒有增加基層政權的合法性,反而使基層社會更加不穩定、基層社會的不滿情緒愈加擴散。

    那么,為什么改革開放至今的中國基層社會并沒有隨著國家治理方式的規范化而變得更加穩定?為了回答這個問題,我們需要進一步理解國家治理方式的現代化對基層社會意味著什么,并進一步分析規范化這一作用力的性質。

    本文將以作為國家與社會接點的農村治理,特別是以農業稅費征收、土地利用、農田水利供給、糾紛解決、農村最低生活保障等五個典型方面的既有研究為經驗基礎,考察1980年代以來農村治理的基本狀態,以及國家政權的規范化對農村治理產生的影響,并在此基礎上提出一個理解當前中國農村治理困境的相對宏觀的解釋框架,以求深化和豐富學界對國家與社會關系的認識。由于著眼于不同治理背后的共通機制,本文的分析路徑依照機制發生的因果先后順序,而歷史時間線索和地域差異分析不在重點考察范圍之內。

    二、國家與社會關系的理論脈絡

    關于國家與社會關系的研究,既有理論脈絡中包含突出的兩極,筆者將其概括為國家中心論社會中心論

    國家中心論關注全體的、統一維度的國家,強調國家的整體性。在他們所描述的強國家形象中,國家像一個單獨的、積極的演員在以高度集中的方式展示其在明確疆域上的統治術[4]。國家可以通過社會工程學的方式,憑借其對工業化等理念的追求,而將社會塑造成新的形式。城市”“中心”“核心”“主導社會階層成為國家中心論中對國家與社會關系的隱喻[5]20世紀50—60年代的西方社會科學成果,大量描述了統一的中心吞噬弱小的邊緣[5-6]大傳統同化小傳統[7]等現代國家重塑傳統社會的過程。與此同時,國家中心論還強調國家的自主性。而社會作為國家控制的對象,僅僅是被改變者。在1980年代,將國家帶回來的理論浪潮,也大多認為自主的國家可以為實現自己的社會和經濟改革目標,而從強大的社會群體中獨立出來。在真實的人類社會,沒有國家能夠像一個理想型國家那樣全能。雖然韋伯已非常明確地點明了這一點,但在韋伯以后的許多研究國家的學術著作和政治實踐的目標指向上,國家的權力和自主權仍然不斷被高估,國家的最高領導層意志往往成為他們關注的焦點。

    而社會中心論關注的是社會中的國家和國家與其他社會力量互動的過程,以及國家的有限性。社會中心論否認一套能夠放之四海皆準且單獨集成規則的存在,因為他們相信任何社會都不會有毫無爭議的普遍準則引導人們的生活。進而提出,社會中的不同單元也能各自形成不同的正式或非正式行為準則,這些行為準則之間充滿沖突,并與國家制定的規則形成競爭。社會中的不同群體,都試圖用不同的方式塑造人們的行為模式,因此這些群體之間必然存在持續不斷的斗爭。在國家中心論看來,不符合國家所制定的法律和規范的行為便是違規行為(Sanctioned Behavior),而違規本身其實是由國家中心論的框架和知識所生產的。違規在社會中心論的視角下,往往是無效的。

    通過一系列對發展中國家的經驗研究,社會中心論者展示了兩類社會規范與國家規范的關系:第一類,表現為社會對國家規范的反抗。這種對抗關系,也被用來說明國家政策的失敗并非緣于設計欠佳的政策、不合格的官員或資源不足,進而解釋為何國家政策的實施和在社會中的政策效果往往以迥異于國家初衷的形式告終。第二類,表現為社會組織與國家各部門之間的相互聯合。這些聯合模糊了作為規則創制者的國家與作為這些規則接受者的社會之間的明確界限。國家與外部組織進行聯合,本意是為了促成國家目標的實現,結果反而形成了與國家官方頒布的法規差異較大的規范;社會組織與國家進行聯合,卻主動俘獲(Capture)了國家力量的構成部分,以利用國家資源為自身利益服務。可以看出,在社會中心論的視角下,無論是社會對國家的反抗還是社會與國家的聯合,社會始終是國家目標達成的阻礙因素[8]

    我們也許可以從國家社會與對規則的控制以及國家社會與對目標的控制兩個方面來重新梳理國家中心論和社會中心論的觀點,這樣我們可以對照中國經驗的不同之處,從而引出對國家策略論的探討。在國家社會與對規則的控制方面,國家中心論與社會中心論有一個共同之處,那就是將國家規則與社會規則的關系視為二元對立的,并將國家的規則視為通過法律法規在一個既定的領土上強迫推行一套單一的、法定的、有效的且已被各個國家機構所認可的行為準則[4]51。因此,國家與社會必然在對規則的定義上形成互不相讓的兩套話語,并在實踐中形成零和博弈”(Zero-sum)的競爭關系。同樣,在對目標的控制方面,國家中心論與社會中心論都同樣表現出將國家所追求的目標與社會所追求的目標以二元對立的設定來看待的傾向。在二元對立的關系中,國家目標的實現和社會目標的實現也必然是零和博弈的競爭關系,即要么國家目標覆蓋了社會目標,要么社會目標成功阻止了國家目標的實現。

    然而,國家中心論與社會中心論對國家與社會關系的理解,都無法解釋中國政治實踐的經驗。首先,國家目標并不一定與社會目標發生對立,而是在很大程度上吸納和同化了社會目標。其次,政權在謀求國家能力向社會滲透的同時,并沒有強行控制并推行一套單一的、法定的行為規則。既有研究中出現的集權的簡約治理[9]實體治理[10]權力的文化網絡[11]正式權力的非正式運作[12]等概念,為我們展示了不同于國家中心論和社會中心論的第三種國家與社會關系的理論趨向,筆者將其歸納為國家策略論,以突顯國家在保持目標上對社會進行控制的同時所表現的在規則控制方面的柔軟性。

    此外,由于對村莊社會本土性規則的利用以及對社會目標和集體行動的引導,在大集體時代,中國農村在總體上能夠維持必要的生產效率,這不僅能夠供養快速增加的人口,增加人口預期壽命,而且還使國家獲取農村剩余的目標得以實現[13]。而1980年代以來的后集體主義時代又如何呢?糧食合同訂購既是經濟合同,又是國家任務,是農民應盡的義務,必須保證完成[14],這一點表明國家政權強有力地控制著社會目標與國家目標的一致性。通過考察1996年某鎮對農村的定購糧收購過程,孫立平、郭于華發現在正式行政權力的運作過程中,權力的行使者引入村莊社會的日常生活原則和民間觀念,并與強制性措施配合使用,呈現出軟硬兼施的工作狀態[12]。代表國家政權的基層政府官員不是僵硬地使用現代官僚制的正式規則,而是對正式權力之外的村莊社會本土性規則加以巧妙利用,說明國家對規則的控制是柔軟而靈活的。

    綜合以上關于國家與社會關系的研究,不難看出在基層社會的政策實踐現場,一套單一的、程式化的固定規則是無法對社會本土規則形成生硬替代的。國家只有注重對社會本土規則的利用,以此引導社會的走向與國家目標相一致。換句話說,國家政權通過目標控制,使中央權威體現在各級政府對其統一決策的貫徹實施過程之中,但在這一條自上而下的政策主線附近,允許各地、各領域的基層政府在不同方向偏移,以適應當地情況,增強其解決實際問題的靈活性和能力[15]。與國家中心論和社會中心論中在行為規則和目標上國家與社會二元對立的圖式相比,中國政治經驗的底色是國家政權將社會本土規則視為一套策略資源,社會目標可以被控制和引導到與國家目標相融合的狀態。這也正是筆者將這一脈系的研究取向稱為國家策略論的原因所在。

    然而,對于1980年代以來日益強調國家治理方式現代化的中國而言,國家策略論也很難再用來分析規范化為國家政權和基層社會關系帶來的新一輪變遷,同時也無法用來解釋農村基層治理中面臨的種種困境。

    三、渾沌的治理邏輯

    將中華人民共和國前三十年的政治稱為全能主義政治”(Totalism)的鄒讜指出,自1978年十一屆三中全會之后,國家開始退出社會某一些領域,包括占中國經濟和社會重要地位的農村經濟[16]233,換句話說,國家逐漸放松了對農村經濟的控制。然而,即使1980年代初家庭聯產承包責任制的推行使農業生產的基本單位重新回到小農家庭,但戶賣村結形式的農業稅費征收仍然實行了長達十年之久。這段時期,由于表現積極的村干部可以提升為國家干部,且鄉鎮可以直接撤換工作不積極的村干部,至少在農業稅費征收方面,國家仍舊強有力地控制著社會目標與國家目標的一致性。當然,隨著權力上收的鄉鎮體制改革以及農業稅被徹底取消,在農業經濟資源的汲取方面,國家對農村基層社會的控制力在不斷下降。不過隨著新農村建設、城鎮化建設等項目資源涌入農村基層社會,國家在農村土地使用方面擴展并加強了控制力度。另外,從1980年代起,在國家對治理方式現代化的追求過程中,國家開始推行內部層級結構明晰、分工明確的組織按照功能邊界被嚴格限定的、單一的、法定的、程式化的行為規范行事的規范化的行為規則,并加強這套國家規則對社會本土規則的控制,甚至意圖實現對不規則的社會本土規則的替代,使國家借用社會本土規則的空間大為減少。

    由此看來,1980年代以來國家與農村基層社會的關系變遷并不能簡化為國家從社會中逐步退出的歷史。1980年代以后國家確實在農村基層社會的某些方面退出了,但其控制力卻又轉移到社會的另一些方面。不過筆者發現,國家控制的退出與進入,都是在國家對治理方式現代化的追求過程中,在規范化話語的引導下發生的。那么是否能夠建立一個分析框架,將1980年代以后國家與社會關系的變遷以及對農村基層社會治理困境的觀察都統合其中?國家規則的被強調以及對社會本土性規則造成沖擊的規范化,為筆者的研究提供了思路。

    由國家機構或政權主體制定的規則,本文稱之為國家規則國家規則具有社會工程學理論中頂層設計的意涵,它來自一個富有統治力的、經過整合的、自主的實體。國家規則是通過法律法規在一個既定的領土上被推行的一套單一的、法定的、有效的,且已為各個國家機構所認可的行為準則,包括國家機構或政權主體通過理性設計并以文本形式自上而下傳到縣級以下行政主體,與民眾發生直接接觸的社會領域的各種規范、制度、標準等等。從地方社會的歷史演化過程中產生的慣習、常識等僅在局部區域發生效力,并僅適用于某些特定區域社會的規則,本文稱之為社會規則社會規則這一概念的成立以吉爾茨(Clifford Geertz)提出的地方性知識”(Local Knowledge)為前提。所謂地方性知識,一般有兩層意思:一是指該知識帶有特定的某個具體地方的特征;二是從知識的發生過程來看,該知識的生成與發展是在某個特定情境中完成的,因此該知識的背后其實隱藏著特定利益關系所決定的立場和視域。社會規則便是基于地方性知識的產物,是對某一特定地方社會關系的確認、抽象和概括,其生成與發展都依賴于特定的情境。因此,社會規則帶有本土性,是一系列發展變化的具體歷史條件和情境性規則的總和。

    在關于中國1980年代以后規范化的國家規則控制并影響社會本土性規則,從而造成農村基層治理變遷及其困境的研究方面,大多數學者以現代法律進入村莊社會的過程及其結果為分析對象,產生了一批重要的學術成果[17-19],使分析對象超出對現代法律和糾紛調解的關注。將農村基層治理中公共物品供給、上訪等多方面納入同一個解釋框架的研究并不多見,狄金華[20]的《被困的治理:河鎮的復合治理與農戶策略(1980—2009)》可算作這類綜合性研究的代表作。筆者所用的規范化這一概念,在狄金華的研究中表述為對具有普遍適用性的公共規則的制定和推行。狄金華提出的復合治理這一概念,意指在當下的鄉鎮治理中國家一方面認同村社自治以及村社規范的正當性,同時又制定和推行具有普遍適用性的公共規則,運用這兩套可能存在內在沖突的規范來進行治理的現象。狄金華認為鄉村社會內部多重正當性話語造成的混亂使農民破壞村莊秩序的策略性行為增多,造成當下鄉村治理的困境。與筆者的部分研究議題相似,狄金華也注意到了地方性規范公共規則的關系問題,即筆者所謂本土性的社會規則規范化的國家規則這兩個概念間的關系問題。然而,狄金華著重討論的議題落腳點,即當地方行為者(農戶)同時面對這兩套規則時可能采取的行動策略問題,并將鄉村治理的困境也歸結于此。換句話說,他的研究落腳在兩套規則的共時性存在上。

    而筆者在研究框架的建立中試圖突出規范化的國家規則本土性的社會規則的介入和沖擊,同時試圖更深入地理解這種介入和沖擊本身意味著什么。因此本文將強調兩套規則在因果機制上的先后之別。秉承對國家中心論、社會中心論、國家策略論這一系列理論脈絡的整理和分析,除了規則這一范疇,目標范疇也將在本文的分析框架中得到運用。筆者把農村基層治理困境的發生邏輯歸結為三個層次:(1)“本土性的社會規則有助于促成社會目標與國家目標的統一,使國家目標得以實現(國家策略論的先行研究中得出的判斷之一)(2)“規范化的國家規則存在阻礙社會目標與國家目標統一的可能性(國家在強調治理方式現代化的同時,地方社會的不穩定狀況增多,社會目標與國家目標相互脫離的現象中得出的判斷)(3)國家對社會目標與國家目標保持一致的控制仍然存在(經濟發展、社會穩定、糧食穩產、縮小社會經濟差距等國家目標的制定,以及國家目標通過行政系統的目標責任制、壓力型體制向社會目標轉換這兩方面得出的判斷)。若用一句話來表達本文框架的核心觀點,即社會目標由于本土性的社會規則規范化的國家規則阻礙而難以與國家目標相一致,而國家依然試圖控制社會目標與國家目標的統一,因此產生了農村基層社會的治理困境。

    那么,本土性的社會規則規范化的國家規則各自的本質屬性究竟是什么,規范化的國家規則介入和沖擊本土性的社會規則的過程在本質上又有怎樣的一種內在機制呢?筆者受古普塔(Akhil Gupta)和《莊子》的啟發,試圖借助邊界”(Boundary)的視角和渾沌的隱喻,從內在狀態和機制上將對本土性的社會規則規范化的國家規則及兩者間關系的理解納入一個統一的分析框架。

    古普塔在使用邊界這一概念時,主要指象征領土范圍的國家界線(領土邊界),以及公共領域與私人領域的界線(社會邊界)[21]。筆者將拓展這一概念的外延,用以指涉諸如角色、職能、時空等更廣領域中的邊界。規范化所對應的英文又可譯為標準化。本文用這一術語來概括組織內部層級結構明晰、分工明確、各組成部分的功能邊界被嚴格限定,或評價標準被單一限定,行動樣式嚴格依照法定的、程式化的行為規范的一系列劃定邊界的實踐狀態。在規范化的概念中,最核心的特征是各種限定割裂,而這兩個特征都可以放入一個統一的概念去理解,那就是邊界的劃定。那么,規范化的過程,其實就可以轉化為一系列邊界劃定的過程。韋伯(Max Weber)所討論的官僚制,就是將行政組織規范化的結果。韋伯認為,典型官僚制的首要原則是各部門有依據規則(法律或行政章程)而來的明確的權限。與之相對應,職務活動——至少是所有專業化的職務活動——通常都以徹底的專業訓練為前提,并且業務的執行須遵照一般規則[22]22-24。從韋伯對權限專業化的強調可以看出,官僚制組織內部存在權能上的邊界和功能上的邊界。而從韋伯提及的法律”“一般規則等術語判斷,規范化的對象是超越本土性社會規則的國家規則。各種經驗研究的成果也表明,國家規則所代表的正式權力支配秩序,一定會指向本質上表現為各種邊界劃定的規范化過程和結果。

    正因為如此,本文將規范化國家規則并置,將本土性社會規則并置,分別表述為規范化的國家規則本土性的社會規則,并將這兩個概念劃歸到邊界這個更本質的概念層次進行表述,即邊界反邊界。而渾沌的生存與死亡,也恰好落在邊界的具體狀態上。

    《重編國語辭典》對渾沌的解釋:“()傳說中天地未形成時的那種元氣未分、模糊不清的狀態;()融為一體,不可分割的樣子。從這個定義可以看出,渾沌是一種處于整體、連續、流動、統合狀態的存在,其特征是不可分割、混合為一。渾沌一詞的概念來源于《莊子·應帝王篇》中的寓言。這則寓言的內容如下:南海之帝為倏,北海之帝為忽,中央之帝為渾沌。倏與忽時相與遇于渾沌之地,渾沌待之甚善。倏與忽謀報渾沌之德,曰:人皆有七竅以視聽食息,此獨無有,嘗試鑿之。日鑿一竅,七日而渾沌死。

    《莊子》寓言中的渾沌首先作為一個有行動能力和目標指向(待倏與忽甚善看出)的主體而存在,這一主體本身的特征表現為其內在的連續性。其次,渾沌也可視為一種整體的、連續的、流動的、統合的狀態,即一種內部沒有割裂的狀態。再次,渾沌預示著只能以其內部連續的狀態而存在,否則就將瓦解和死亡。為渾沌鑿竅這一行為即對功能和構造進行區分,在具有連續性的渾沌內部造成各種割裂,其實是在瓦解和撕裂渾沌,將渾沌置于死地的過程。從認知結構的角度分析,渾沌規范化分別建立在隱性知識形式知識的認知形態之上( 1)

    1 規范化的國家規則與固有的社會規則

    主體

    規范化的國家規則

    固有的社會規則

    認知形態

    形式知識

    接近概念:科學知識、專門知識

    隱性知識

    接近概念:生活知識、體驗知識

    要素

    規制、合理性、效率、技術、目的

    慣習、經驗、歷史、自由裁量

    特性

    操作:把現狀引向規定的方向

    形式化、樣式化、劃一化

    組織化、明文化、現代化

    語境:從此前發生的經歷中生成的現狀

    全體性、統攝性、流動性、連續性

    復雜性、多樣性、異質性

    地域性、固有性

    渾沌之所以能夠成為中國農村基層治理內在機制的隱喻,是因為本土性的社會規則屬性本身是反割裂的,而規范化的國家規則恰好又是建立邊界的作用力。國家治理方式的現代化追求,其實就是寓言中倏與忽給渾沌鑿竅的過程。雖然倏與忽的本意絕不是置渾沌于死地,而是增強政權的合法性,但其結果卻恰恰使基層社會更加不穩定、基層社會的不滿情緒擴散,使農村基層治理陷入困境。

    渾沌作為一種隱喻而成為本研究框架的核心概念是妥當的。渾沌的寓言出自《莊子·應帝王》篇。從篇名可以看出,渾沌的寓言應當與政治、行政、社會治理相關。由于渾沌概念以寓言為語境,該概念本身就同時具備了前述三層內涵,其表達簡潔且具有概括性,且并不難將其還原為一系列農村基層治理中呈現的經驗現象( 2)。同時,隱喻式的概念模型在社會科學研究中也經常應用,比如中心邊緣”(Center-periphery)[5]斷裂[24]等等。這些概念模型,將抽象的邏輯關系具象化、空間化、可視化,作為一種理論工具而有助于人們對經驗現象的把握和理解。正是出于這樣的考慮,本文使用渾沌作為一個隱喻式的概念模型,把握和理解1980年代以來國家政權與農村基層社會的關系變遷,以及當下農村基層社會的治理困境。

    所謂斷裂的社會,就是在一個社會中,幾個時代的成分同時并存,互相之間缺乏有機聯系的社會發展階段。

    2 中國農村基層治理中渾沌狀態事例

    邏輯關系

    渾沌狀態

    內容

    功能的統合

    村干部角色功能的統合

    懲罰者、說服者、動員者、贈答者等多個角色功能同時具備、相互支撐

    鄉鎮政府部門功能和事務員功能的統合

    工作隊成員根據具體業務的開展環境,臨時調整和組合各種潛在和顯在的功能

    土地功能的統合

    同一塊土地,具有耕地、宅基地、植樹用地等多個功能

    行為意義的連帶

    稅費繳納行為的意義連帶

    稅費繳納行為的意義,與對國家的認同、對集體所有制的認同、民間社會的傳統公平觀念、社區輿論評價等無法分離

    糾紛調解行為的意義連帶

    糾紛調解行為的意義不僅在于調整各當事人之間的利益關系,更在于基于村莊倫理規則對當事人進行勸告,滿足當事人的日常情感訴求,達到修復面向未來村莊生活的社會關系的目的

    事件的一體性

    繳納稅費與其他事件的一體性

    村民繳納稅費事件,與村民委員會為村民辦理其他事務等事件,成為統一整體

    糾紛事件與其他事件的一體性

    糾紛事件與糾紛發生以前的一系列日常生活事件形成連續的統一整體

    價值計算的模糊性

    土地及地面附著物價值的模糊性

    因為與當事人的親密程度、流入方聲望等因素都能影響對土地及其附屬物價值的計算,價值難以明確數值化

    村民收入的模糊性

    村落中間階層的同質性、家庭發展周期帶來的階層流動性、收入計算的模糊性、基于代際整體性的家庭圈邊界的靈活性,使收入難以明確數值化

    空間的整體性

    土地耕種空間的整體性

    特定地理空間中某塊農地上耕作者的流動性強,并具有不確定性

    農田水利空間的整體性

    流動的水資源與大型水利設施是不可分割的整體空間。大型水利設施的建設,需要對人、財、物進行整體性動員。相同利益主體的水利利益范圍與水利灌溉區域重合。大型水利設施的利用、維修、管理等作業具有整體性,并與相應的資金籌集形成整體性關系

    四、渾沌何以可能

    下文將從政治、社會、經濟等三個方面,分別討論不同渾沌樣態得以存在的環境性因素。所謂環境性因素,是指外在于渾沌存在的結構性條件,該結構性條件構成渾沌產生并以何種樣態存在的外在約束。

    () 政治:國家目標對社會目標的有效駕馭

    這里所說的國家目標,特指中央政府代表國家意志制定的目標。而社會目標,指的是民間社會通過眾多日常的具體行為所達成的目標。地方政府,包括農村的行政力量,起著聯結和調整國家目標與社會目標之間關系的作用。在論及國家、地方政府、民間社會三者之間的支配關系時,就必須再次提及和澄清治理這個概念。1995年,聯合國全球治理委員會對治理”(Governance)作出如下權威界定:治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和,它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則,也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。它的特征可以概括為:(1)治理不是一整套規則,也不是一種活動,而是一個過程;(2)治理過程的基礎不是控制,而是協調;(3)治理既涉及公共部門,又包括私人部門;(4)治理不是一種正式的制度,而是持續的互動。可以看出,治理的實質是一種合作管理”(協治),即在公共事務的管理上并非政府之專責,社會組織也參與其中,并與政府密切合作[24]4-5

    中國廣土眾民的社會規模,使中國的行政施策表現為集權的簡約風格。國家施策需要利用民間社會的文化網絡和規則,想方設法取得縣級以上的流官以及縣級以下的守吏和鄉紳的配合,并進一步得到民間社會的配合,以將社會目標引向國家目標。

    傳統中國社會并非一個分割的二元結構,其中一元由皇權及其官僚進行治理,另一元由士紳或地方精英治理,而是存在一個不可分割、辨明的共同治理區域:在此結構中,自上而下的力量和自下而上的力量進行博弈和角逐[25]。這個共同治理區域,即治理的發生場域,黃宗智稱其為第三領域。根據黃宗智的定義,第三領域是一個不同于國家和社會或公域私域的領域,它處于國家與社會之間或公域私域之間,是一個國家與社會都參與其間的區域。在當下的中國鄉村中,行政制度的斷裂與鄉村間利益相對于政府內部利益的不一致性,也使村莊對鄉鎮的潛在離心傾向較大,這種離心傾向實際增強了村對鄉的談判空間和能力。任何責任關系中的雙方都既面臨一種不平等的權威關系,同時也享有潛在的、更具平等意涵的關系,其直接表現就在于更弱勢的一方相對于強勢一方實際上是擁有談判空間和博弈能力的。從根本上說,這是因為對責任利益連帶關系中的雙方來說,任何一方都不可能離開對方而獨自獲得利益。如果將代表國家與社會的所有行動者都置于同一條責任鏈條中審視,其實每一個節點上的行動者同時具有更多行動的主動性與被動性。比如鄉鎮政府對村莊而言具有主動性,但在與區縣的關系中它就顯得更被動;而村莊看似是最被動的一方,但通過責任制的邏輯,它反而可以潛在地利用區縣對于鄉鎮的壓力以及自己的離心傾向,而向自己的上級施壓[26]

    因此,從以上對中國社會結構的分析來看,本文所使用治理一詞的含義并不與上述聯合國全球治理委員會的標準定義相沖突,相反在很大程度上還可以對標準定義加以直接引用。本文中所使用的治理一詞,是指國家和社會范疇內的各行動者,管理其共同利益對象(如財稅、土地、不動產、公共設施、社會秩序等)的諸多方式的總和,它是多個不存在絕對支配被支配關系的主體間重復博弈的持續過程。

    由于國家目標對行政事務的覆蓋,以及壓力性體制對國家意志和責任的傳導,地方政府和村莊行政者與地方社會的協同強制,就意味著地方政府和村莊行政者的角色功能渾沌,隨之而來的就是治理方式上的軟硬兼施

    () 社會:熟人社會

    熟人社會是一個經常被借用來描述鄉土社會狀態特征的概念。在費孝通的描述中,熟人社會是一個沒有陌生人的社會,人們之間相互信任,而信任來源于彼此的熟悉。熟人社會,不僅具有社會成員之間信息對稱的特點,而且有社會一致公認的規矩(可以稱之為地方性共識”),甚至于有時語言溝通都顯得不必要。人們聚村而居,造成鄉土生活的地方性,即活動范圍有地域上的限制,區域間接觸少、生活隔離,各自保持孤立的社會圈子。隨著1990年代打工經濟的發展,村莊結構不再封閉。吳重慶將打工經濟興起后的農村社會,稱為無主體熟人社會,其理由主要在于:其一,農村青年大量外出務工,村莊主體喪失;其二,農村社會因為變成城市社會的依附者,而喪失了主體性[27]

    而筆者并不擬討論主體這一概念,也無意將討論的焦點聚焦于青年村民身上。從筆者調查的稻村來看,單就村莊社會這一空間場域內的村民社會關系和互動而言,雖然隨著打工經濟的興起,青年一代的村民大量外出務工,村莊人口的流動性增大,但這并不一定意味著村莊不再是鄉土熟人社會。總體上看,中國家庭的代際關系較為緊密,以代際分工為基礎的半工半耕的家計模式,使得留守農村的中老年村民間依然保持著彼此熟悉、信息對稱的熟人社會特點。再來看青年村民,如果是在村域附近的縣城或鄉鎮務工,他們的生活圈則還是保留在村內,彼此之間就還能維持熟人關系。而對于到大城市,特別是外省城市務工的青年村民而言,他們一般每年都會在春節返鄉。借助春節期間走親訪友以及麻將等娛樂活動,他們雖然和其他村民有可能一年都沒有見面,但村莊空間就像一個大熔爐,只要他們回到村莊,他們之間的陌生感就會迅速消失,轉化為相互熟識、稱兄道弟的熟人關系。

    此外,由于不動產價格過高,能夠實現在一線城市購入房產并定居的村民少之又少。進城務工的村民,往往選擇在縣城或者鄉鎮中心購買住房。不過即使在縣城購買了房產,他們仍舊保有農村的住宅,并時常回到農村居住。為了得到政府發放的補助金,他們仍然保留農村戶籍。在許多地區,相當一部分村民,甚至不會去買縣城以及鄉鎮的房子,而能夠進入城市安居的村民還是少數。大部分青年村民當他們進入中老年期,而不得不就近務工或回村務農時,他們也將成為熟人社會得以延續的載體。

    熟人社會,意味著村民之間廣泛的私人關系網,這是在一段時期頻繁互動的基礎上建立的。頻繁的互動,就會產生許多日常性的事件,這些事件相互聯系,并在村民的記憶中累積。每一個事件,都會影響個人對他人的判斷,并進一步影響他們的關系以及下一步的互動過程。這些事件的相互牽連,也會增加私人關系網中個人的積極情緒或消極情緒。因此,熟人社會的糾紛不可能作為一個孤立的事件而存在。每次糾紛的出現,都牽連著附著于私人關系的情緒累積,以及其他零碎的日常事件。換言之,熟人社會是糾紛事件與其他事件形成渾沌的前提條件。

    熟人社會,意味著村干部在村民心中的印象不是一個抽象的個人,而是一個日常化的、有情緒、有個性、立體的個人。一方面村民清楚村干部的人品和脾氣,而另一方面,村干部也清楚每個村民的性格和他們的家庭狀況。村干部和村民小組長由于生長在村莊社會,自然對村民的性格、村莊的倫理秩序、輿論對某個村民的評價非常熟悉。而除了村干部和村民小組長之外,鄉鎮干部也能夠清晰掌握村民和村莊社會的情況。2006年以前,由于鄉鎮干部有農業稅費的征收任務, 他們必須關心農民生產, 需要經常下鄉,并且在農忙時節也經常到農村查看工作,參與組織農業生產。這種相互熟識和對村民信息的掌握,產生村干部和鄉鎮政府人員角色功能的渾沌,使行政系統的末端組織與農村社會的接觸區域能夠保持柔軟靈活的狀態。此外,村民彼此之間的印象也不是抽象的,而是帶有個人好惡和交往偏好的具體的人。這種基于地緣的情感性聯系,使相互協作發生的交換行為不一定是以可量化計算的市場交換原則為基礎。于是,熟人社會成為孕育價值計算渾沌的外在環境。

    熟人社會的另一個特征在于生于斯長于斯,即個人生命的起始和成長、生活的大半時間都在同一個空間中展開,并且最終的生命關懷和意義歸屬也指向這一片土地。基于熟人社會對時間的統攝性,從人生時間軸的角度來看熟人社會,就會發現熟人社會還包含了家庭生命周期等一些狀態在變遷而空間相對不變(發生于同一村莊)的事物。熟人社會的時間維度,使同一塊土地的功能有可能隨著家庭生命周期而發生改變,產生土地功能的渾沌。同時,時間維度中的土地價值也并非一個確定的數值,而是隨著私人關系的親疏遠近和市場價格的變動而發生變化,從而形成土地價值的渾沌。另外,時間維度中的村民收入也并非一個確定的數值,它會隨著市場需求的變化、個人所處家庭生命周期的階段、家族圈的變動而變化,進而產生村民收入的渾沌。而生于斯長于斯的時間維度,也使村莊社會個人間關系的調整方向指向未來的生活。抬頭不見低頭見是熟人社會中經常聽到的表達。由于地緣關系不會輕易消失,產生糾紛的村民如何面對將來長久的村莊生活,就成為糾紛當事人和糾紛調解者必須思考的問題。未來的時間維度,使糾紛調解行為的意義必須被納入村莊生活的意義整體進行理解。熟人社會,也成為糾紛調解行為意義的渾沌產生的社會環境約束。

    () 經濟:

    關于中國特色的概念,費孝通作出了精辟的闡釋。中國的不是領域概念,而是相對的、關系上的概念,兩者之間并無明確界限[28]338。而在村莊治理這一層面的的關系中,日本學者田原史起在研究中國民間社會的經濟活動時,又加上了這一概念,并將”“”“視為地方治理資源的三個不同領域[29]68。田原史起指出,代表行政組織的再分配原則則是社區的互惠原則的資源是基于互惠原則而被使用的[30]。這種分類方式,以經濟活動為出發點,給理解產生連帶性、統合性、一體性等渾沌特征的外部環境帶來了啟發。

    在集體所有制下,土地歸村集體所有。村集體(生產隊)在組織生產、調配勞動力、平衡人地資源等方面發揮了重要作用。需要指出的是,公有制的生產方式,建立在農村換工”“幫工的慣習基礎之上。而在1980年代分田到戶之后的一段時期,村集體依然通過土地調整、收取農業稅費等方式來平衡農村的人地關系,并維持水利、道路、教育等農村公共領域的資源供給。由于村民并不認為自己是土地的所有者,土地屬的觀念讓繳納農業稅費被理解為繳納租金,使繳納稅費的行為具有了合理性。而的意義往往隱含的訴求,也使繳納稅費的行為本身成為村莊輿論的話題之一,欠繳或抗繳稅費行為就與挑戰的原則和家庭經濟條件的社會評價聯系在一起,受到輿論的制約。換句話說,為繳納稅費的行為意義渾沌的產生營造了經濟環境。同時,使村干部在村民生產和生活中具有重要的地位。土地和財政兩項重要資源都屬,使村干部在資源的再分配上擁有重要權力。作為完成行政任務的工作方法,掌握的資源再分配的村干部,就將各項資源的再分配事件建立起連帶關系,以此促成村民在繳納稅費、出義務工等工作上的合作。因此,也為繳納稅費與其他事件的連帶所形成的事件的渾沌營造了經濟環境。在依照人口變動情況而實施的土地調整方面,以的經濟制度為基礎,存在于對共有資源的共同使用背后的共同管理系統,即在當代社會發揮協調作用的管理組織,也維持著資源使用的可持續性。由于共有資源對于共同分享生活空間的全體成員而言是必不可缺的,共有資源在使用上極力回避零散化和個別化,由多個人組成的群體所共同所有,或共同使用[31]8-10

    在中華人民共和國建立以前,村民對于個人的土地有非常明確的邊界意識,但對于村莊的土地卻并不具有邊界意識。除了一部分宗族地區,中國的村莊在不具有邊界清晰的支配地域的情況下發展起來[32]57-120。在這種情況下,擁有自生的管理機構、土地呈現總有狀態的村落共同體不可能存在。而經過土地改革及其后的農業集體化,中國農村開始形成了集體所有制。中國村莊以行政村為單位,開始具備了支配地域,村莊土地被視為共同所有的資源,于是產生了耕作空間的渾沌。村民相互間的土地流動,可以理解為周期較長的互酬現象。對互酬的保障以及對再分配的保障相互強化,為土地耕作空間渾沌的形成營造了經濟制度外部環境。土地空間利益配置的再分配,正是農田水利空間的渾沌得以形成的前提。在肇始于大水利建設運動的大躍進運動中,為了統一調動水利工程所需的勞動力、物材和資金,一些合作社被合并,發展為人民公社[33]235-236。這一過程就應放在農業集體化以及調動和再分配共有資源的延長線上去理解。此外,的互惠觀念又更多地與熟人社會的私人關系和情感結合在一起。在幫工互助、贈與等基于的交換關系中創造或得到的價值是無法精確計算的。因此,還成為營造價值計算的渾沌生長環境的經濟約束。

    五、規范化渾沌:理解中國農村基層治理的困境

    中國農村基層治理的困境,源于1980年代以來,國家對治理手段的規范化建設和經濟建設的同時推進。對治理手段的規范化建設,意味著對基層行政主體的財權和行政權力的上收,以及對村民各項權力的精確化和程式化。而對經濟建設的推進,又意味著行政任務和責任的層層下放。前者其實等同于基層治理各方面的邊界化,而后者又參與并營造生長渾沌的環境,所謂渾沌的存在本身就具有反邊界的特質。因此,中國農村基層治理的困境,即旨在提升政權合法性的規范化建設,而實際上不僅沒有提升基層政權的合法性,反而導致更多的矛盾糾紛,使基層行政組織疲于應對,可以轉化為規范化與渾沌的矛盾,進一步說,也就是可以轉化為邊界與反邊界的矛盾這一圍繞邊界而展開的新命題來分析和理解。

    中國共產黨政權建設的一大特色,就在于政府有能力將社會目標引導到與國家目標相一致的狀態( 3)。這種引導不是單純的自上而下的強制,而是自下而上的發動,即基層干部和精英深入鄉土熟人社會,廣泛利用民間社會中的資源培育的思想觀念,進而調動積極分子的能力,帶動社會其他成員參與指向國家目標的生產活動。國家目標的設定、基層干部和精英對鄉土熟人社會的融入、熟人社會的文化網絡、的慣習和的思想觀念的生長所營造的行政環境,使農村基層治理呈現出反邊界的渾沌的特點。治理方式的渾沌,一方面反映出中國農村生產和農民生活不分彼此、不斤斤計較、模糊處理等不劃邊界的整體主義傳統,另一方面,也反映出從工農革命中發展起來的新政權,并不像第三世界新興國家的政權或殖民地政權那樣,設立單一抽象的國家規則的特點。

    3 基層社會與行政的渾沌及其與國家目標的對應關系

    邏輯關系

    渾沌的樣態

    國家目標

    功能的統合

    村干部功能的統合

    農業稅費征收經濟建設

    鄉鎮政府部門和事務員功能的統合

    土地功能的統合

    土地的有效利用社會穩定

    行為意義的連帶

    稅費繳納行為的意義連帶

    農業稅費征收經濟建設

    糾紛調解行為的意義連帶

    社會穩定

    事件的一體性

    稅費繳納與其他事件的一體性

    農業稅費征收經濟建設

    糾紛事件與其他事件的一體性

    社會穩定

    價值計算的模糊性

    土地及地面附著物價值的模糊性

    農民根據自己的情況合理活用資源社會穩定、糧食穩產的確保

    村民收入的模糊性

    貧困被視為家庭圈內的整體責任社會穩定、消除貧富差距

    空間的整體性

    土地耕種空間的整體性

    耕者有其田社會穩定、糧食穩產的確保

    農田水利空間的整體性

    糧食穩產的確保

    農村生產生活的渾沌環境與治理方式的渾沌相互適應,使行政與社會的關系沒有出現大范圍嚴重的官民對立,或者在地方社會層面造成行政能力空洞化后的自己統治型治理無政府的治理的局面。1980年代開始推進的基層治理方式規范化建設,使上述渾沌樣態一一被打破。 4列出的一些例子,即表示的是渾沌的地方社會規則,與對其造成沖擊的強調規范化的國家規則,所可能存在的對應關系。

    4 渾沌狀態與規范化的對應關系

    渾沌的樣態(地方社會規則)

    規范化(國家規則)

    村干部功能的統合(→a)

    防止惡性事件發生的《七不準》等規定(1995),財權上收(1998)

    鄉鎮政府部門和事務員功能的統合(→a)

    土地功能的統合(→e)

    土地用途限制(各地時間不一),土地開發規劃(各地時間不一)

    土地耕種空間的整體性(→b)

    土地調整的減少和停止,土地二輪延包(1997),共同生產費廢止

    農田水利空間的整體性(→f)

    (2000年代初),土地確權確證(各地時間不一)

    稅費繳納行為的意義連帶(→a)

    防止惡性事件發生的《七不準》等規定(1995),禁止利用土地確權追繳稅費尾欠(2004年,2005)

    稅費繳納與其他事件的一體性(→a)

    糾紛調解行為的意義連帶(→c)

    注重程序正義和證據鏈的現代法律

    糾紛事件與其他事件的一體性(→c)

    土地及地面附著物價值的模糊性(→d)

    征地拆遷補償(各地時間不一)

    村民收入的模糊性(→d)

    低保評定(2005年以后)

    這些規范形式,使基層治理方式趨于單純且個別性地對個體民眾的利益作出妥協和讓步,通過可視化的確定數值進行財政資源的分配,即事化地處理行政事務和民事糾紛,并強調治理主體和治理手段的單一和專用。被規范的基層治理,也就是被各種邊界線所切割的基層治理。渾沌在被規范邊界化之后走向消亡,使得地方社會產生大量與國家目標對抗的力量。在地方社會狀態與國家目標形成對抗的局面下,國家目標依然通過行政控制機制保持著對地方行政目標的有效駕馭狀態,農村基層治理因此陷入了困境( 5)

    5 農村基層治理的困境及其應對

    地方社會的狀態

    國家目標

    應對策略

    a.農業稅費征收與計劃生育政策執行難

    經濟建設

    村利益共同體的結成

    b.人地矛盾的激化

    社會穩定、糧食穩產

    將低保資源作為行政救濟資源

    c.土地糾紛

    難以平息的民事糾紛

    社會穩定

    將低保資源作為行政救濟資源

    調停與判決綜合運用

    d.貧富分化

    難以分配的低保資源

    消除貧富差距

    將低保戶轉變為低保人,確保低保對象的流動性

    e.違法建筑

    經濟建設、社會穩定

    集中整治行動,拆遷隊

    f.癱瘓的農田水利體系

    糧食穩產(旱澇保收)

    土地集中連片承包(劃片承包)

    而在熟人社會,公有制的制度設計還在政治意識形態下的合法性環境中,擺脫治理困境最有效的方法,就是規避各種規范化的設定所帶來的邊界,讓反邊界的渾沌復活并重新開始生長。

    在農村基層治理擺脫困境的努力中,并不是所有渾沌都能復活。比如在人地矛盾、土地糾紛等方面,原先以土地功能的統合、土地耕種空間的整體性、土地及其附著物價值計算的模糊性等方式存在的渾沌,還沒有找到得以復生的有效方式。因此,為了應對確保經濟建設和社會穩定的國家目標,村干部將低保等資源活用作行政救濟資源,即低保資源功能的渾沌化,成為當下基層治理的應急手段之一。

    在孕育渾沌的政治、社會、經濟環境都還沒有發生根本轉變的情況下,即使邊界的規范化暫時扼殺了渾沌渾沌還會以對規范化更有免疫力的方式(規避規范的方式)復活。渾沌的復活,表面上看似乎與以規范化為指向的治理方式現代化相背而行,然而卻正是解救農村基層治理脫離困境的一劑良藥。在強調治理方式走向規范化的中央政府的政治意志面前,這劑良藥多多少少帶來一定的政治責任風險。但只要農村基層治理的環境,即國家目標與行政體制等控制要素存在,找回渾沌就成為必要,對于參與基層治理的各主體而言,為了讓鄉村治理能夠平穩順利地展開,靈活運用渾沌所帶來的有利于治理的功能就不失為一種合理的策略。

    六、小結

    本文以劃分邊界強調規范化的國家規則與反邊界的以渾沌為特征的地方社會規則的博弈為線索,嘗試為理解中國農村基層治理的困境和現狀提出了一個解釋框架。從總體上看,中國如今還處于行政優位的城鎮化發展最盛期,熟人社會尚未解體,公有制仍然是事關政治意識形態與共產黨合法性地位不可動搖的原則性制度之一。因此,筆者認為至少在目前,以及相當長的一個時期內,中國農村基層治理還不存在脫離渾沌的可能性。相反,在國家目標與行政體制的控制下,為了讓基層治理能夠平穩順利地展開,靈活運用渾沌所帶來的有利于治理的功能就成為一種必要。對渾沌功能的再認識和重新評價,即對臨機應變的應對策略、復眼式視點的重要性的再認識和重新評價,是發揮創造性探索和開辟新道路不可或缺的一環[23]195-224

    當然,筆者并不是僅僅將渾沌毫無甄別地理解為單純的只具有積極的正面功能的資源,顯然存在渾沌的村級治理,也并不可能在各個方面都取得理想的結果。比如,在稅費征收方面,軟硬兼施的策略最終還是有侵犯村民利益的可能。在糾紛調停中,訴諸傳統地方規則的糾紛解決方式,也有可能因為調停立場偏向于人多勢眾的家族而未必帶來合于事實的公平性。正是因為渾沌的存在有造成這些負面效果的可能性,中央政府才把重點放在治理能力的現代化建設上,并強調治理方式的規范化。然而,實際情況的發展卻與規范化的本意恰恰相反。只要行政目標、財政需要、第一線行政職員等以渾沌的功能為必要的行政主體仍然存在,中國農村基層治理要實現徹底的規范化,還有很長的路要走。筆者認為,只有當中國的城市化完結、熟人社會基本解體、公有制徹底形式化之后,中國社會才有可能逐漸脫離渾沌。脫離渾沌,應該是一個社會在具備了各種條件之后而自然達成的結果,而不應是一個要用各種行政手段去人為促成的目的本身。

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